在节约集约利用土地和支持新产业新业态发展的大格局下，上海市、深圳市、武汉市、济南市、泉州市等城市以项目为载体，相继实行了工业用地“长期租赁”“先租后让（租让结合）”“弹性年期出让”等供地“新政”，灵活了工业用地的出让方式，提高了工业用地使用效率。

工业用地出让“新政”的主要依据

       我国允许工业用地实行弹性出让的“新政”始于2014年，国土资源部印发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》规定:“实行新增工业用地弹性出让年期制，重点推行工业用地长期租赁”。2015年，国家《生态文明体制改革总体方案》提出:“改革完善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年期以及长期租赁、先租后让、租让结合供应”。同年，国土资源部等六部委联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》,要求“运用多种方式供应新产业用地。鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地。积极推行先租后让、租让结合供应方式。以先租后让等方式供应土地涉及招标拍卖挂牌的，招标拍卖挂牌程序也可在租赁供应时实施，租赁期满符合条件的可转为出让土地”。至此，我国对新增工业用地实行“长期租赁”“先租后让（租让结合）”“弹性年期出让”等新的工业用地供应方式有了政策依据，并具有鲜明的政策导向。

出让“新政”内容解析

       “长期租赁”。市、县人民政府行使出租人权利，将国有建设用地使用权作为租赁物交付承租企业使用、收益，并同意承租企业在土地上增设用于生产、办公的设施；租赁期届满，可以续期。根据《合同法》规定，租赁期限不得超过20年。

       “先租后让（租让结合）”。供应工业用地时，约定一定的考核条件，由工业用地竞得人先行以租赁方式在租赁期间开发、利用、经营土地，租赁期满达到约定考核条件的，可按规定的程序办理出让手续，将租赁土地转为出让。以“先租后让（租让结合）”方式供应的土地，竞得人在合同约定的租赁期间可以建造工业厂房、必要的办公用房等永久建筑；如租赁期满未达到约定条件，则收回土地、不退还租金，对部分投入可按约定补偿。

       “弹性年期出让”。出让工业用地时，在法定最高出让年限50年内，根据生产经营需求，对工业用地设定不同的弹性出让年限，并按此年限进行工业用地使用年期系数修正，确定土地出让价格，进行土地使用权招标拍卖挂牌活动，办理出让手续。

存在的问题

       最低地价标准偏低。《全国工业用地出让最低价标准》于2006年制定并实施，2008年进行了更新。此后我国工业用地最低价标准未再进行调整。

出让的最低地价标准偏低，按最低地价一次性出让与“长期租赁”“先租后让（租让结合）”“弹性年期出让”等供应方式相比，地价差距不明显，在用地成本上没有多大吸引力。

       影响短期土地收益。根据国土资源部公报，2015年全国105个地价监测城市的工业平均地价为50.6万元/亩；武汉市为28.3万元/亩，较之全国水平低44%。实行供地“新政”后，政府短期的土地收益将进一步下滑。以武汉市新洲区双柳街龙口村的工业固废资源化综合利用项目为例，土地出让年限为5年，工业用地使用权年期修正系数为0.2588，即与最高出让年限50年相比，土地出让收入只有原来的1/4左右。

       增加后续经营风险。一是企业的生产受宏观政策和经济规律的影响，具有相当的不稳定性，一些企业无法确定未来是否能够达到地方政府预设的投入产出标准，一旦无法继续使用土地，企业将承担搬迁、另行选址等停产风险，并为随之引发的沉淀成本买单；二是“长期租赁”“先租后让（租让结合）”“弹性年期出让”等首期租赁、出让年限届满后的继续有偿使用问题，特别是地价问题往往成为企业的后顾之忧。土地租费或出让价格的上浮，可能会增加企业成本，抵消“新政”红利。

       规章制度有待完善。一是《城乡规划法》没有对租赁土地的规划设计条件和建设用地规划许可做出具体规定，企业是否可以略过此程序，直接办理建设工程用地规划许可仍旧模糊；同时，没有规划设计条件和建设用地规划许可，也给国土资源行政管理部门办理项目公示、签订租赁合同等工作带来不便。二是工业用地“新政”的实施，也带来了土地使用权期限较短、变现困难、不利于企业以地融资等问题；此外，租赁取得的土地未经正式出让，从物权完整的角度看，企业抵押土地使用权也无法可循。

相关建议

       注重长远，确保高效用地。实施“长期租赁”“先租后让（租让结合）”“弹性年期出让”等供地方式，符合节约集约用地的科学理念，无论在利税上还是就业上，有利于地方经济社会的整体发展，有利于中远期财政收入的增加；同时，也有利于淘汰低效及落后产能，促进土地资源的有序退出和动态均衡。但“新政”的实行也要与工业项目的遴选机制相结合，在首期租赁、出让前，政府要提出对产业类型、投入产出强度等事项的准入意见。

       尊重规律，建立配套机制。一是建立灵活的首期租赁、出让年限机制。目前，初始租赁期和出让期一般设定在5年以内，但是不同的行业、不同的项目，其落地见效的规律并不一致，有的企业从投资建设到投产纳税的时间可能超过5年。因此，要深入开展产业生命周期与土地使用年限关系的研究，灵活首期租赁、出让年限，满足差异化用地需求。二是建立合理的续期考核机制。国土资源行政管理部门应会同工业经济主管部门，结合地方产业发展规划以及土地库存情况，制定切实可行的有偿使用土地考核指标，既要有统一规范约束性条件，又要因地制宜、因企施策、因势利导，避免“一刀切”误伤具有发展潜力和后劲的新产业、新业态。稳定预期，完善供地管理。一是稳定地价预期。租赁、出让到期后的出让地价，可在初始租赁、出让时约定，以调动企业长期发展的积极性；对于先导产业、支柱行业、优质项目等还可按初始租赁、出让时的地价标准确定续租、续让的土地有偿使用价格。二是收回土地时依法补偿，尽快实现再利用。对达不到续期要求的企业，提供“主动退出”“强制退出”两种渠道，土地使用权由政府无偿收回时，要依法对其已建工程进行一定的补偿。补偿到位、减少经济纠纷是加快收回土地再利用，提高土地流转效率的基础。三是完善工业用地供应管理。既要通过土地价格等市场手段激发市场活力，优化调整工业生产力布局；又要发挥政府在规划建管、节能环保上的关键作用。建立健全系统化、精细化、动态化的供后绩效监管体制，防止产生新的无效产能以及对环境的污染，提高土地利用的质量和效益，十分珍惜和合理利用每一寸工业土地。

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