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土地权属界址的确定应当谁决定？
提问者：021580
提问时间：2014-10-28 14:14
问题分类：交易 > 登记审批
土地权属界址的确定属于土地确权的范畴，应当由人民政府作出处理决定。
根据《物权法》第三十三条的规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”《土地管理法》第十六条也明确规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”为解决当事人之间的土地权属争议，国家土地行政主管部门专门出台了《土地权属争议处理暂行办法》(原国家土地管理局令(1995)第4号，目前已经废止)、《土地权属争议调查处理办法》(国土资源部令第17号)。
相邻宗地的权利人不予指界，一般意味着相邻宗地的权利人对当事人申请登记的土地界址存在异议或者争议、当事人的土地权属界线范围没有确定(也有少数情况是因为相互之间存在其他的矛盾而不指界)。对于这种情况，《城镇地籍调查规程》(原国家土地管理局TDl001——93)明确规定：“有争议的界址，调查现场不能处理时，按《土地管理法》第十三条(注：1988年修正的《土地管理法》第十三条，目前的《土地管理法》第十六条)的规定处理。”
根据《土地管理法》第十六条和《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，土地权属争议由人民政府处理。具体来说，由县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，国土资源行政主管部门拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
土地权属界址的确定不属于登记代理中介机构的业务范围。根据《关于印发〈土地登记代理人职业资格制度暂行规定〉和〈土地登记代理人职业资格考试实施办法〉的通知》(人发〔2002〕116号)的规定，土地登记代理人的业务范围虽然包括“办理土地登记申请、指界、地籍调查、领取土地证书等”，但“指界”只是受当事人委托进行，并无权确定土地权属的界址。在土地权属界址不清时，土地登记代理人无权确定土地的权属，因为土地登记代理人只能“帮助土地权利人办理解决土地权属纠纷的相关手续”。土地的权属确认属于行政确认事项，必须由行政机关承担，土地登记代理中介机构无权代理，其代理的只能是事务性或者技术性的事项。
土地的权属界址一般须由相邻宗地权利人双方共同确定，一方当事人单方无法确定。《民法通则》第六十三条第二款规定：“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”土地登机代理中介机构是受当事人委托，以当事人的名义，为当事人的利益办理有关土地登记事项。如果在相邻宗地权利人不指界时，允许土地登记代理机构按照《城镇地籍调查规程》的相关规定确定土地权属界址，相当于是一方当事人在确定应当由双方确定的事项，结果的准确性和公平性无法得到保障。
准确理解《土地登记办法》第九条的规定
《物权法》第十一条规定：“当事人申请登记时，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”《土地登记办法》第九条将申请人需要提交的材料进一步细化为“土地权属来源证明”、“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”等；并且规定“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。实践中，由于地籍调查表中存在相邻宗地指界人的签字盖章栏，因此不少同志认为要申请土地登记必须提供由相邻宗地权利人签字盖章的地籍调查表，认为确权指界的事项也可以由“专业技术单位”去承担等。笔者不认同这些观点，并在此阐述自己对《土地登记办法》第九条的理解，供地方实践工作借鉴参考。
首先，土地的权属界址属于“土地权属来源证明”材料。笔者认为，“土地权属来源证明”应当包括当事人提供的有关土地权属状况的所有证明材料。当事人要申请土地登记，不仅要证明申请登记的土地属于其所有，而且要证明其土地的界址范围。因此，当事人不仅要提交证明其对申请登记的宗地拥有权利的材料，如提供出让合同、划拨文件等；而且还要提供证明其土地权利的范围即土地权属界址的材料，如提供相邻宗地权利人同意其申请的土地界线的证明等。
其次，正确理解“土地权属来源证明”和“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”材料之间的关系。“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”记载的内容主要是土地的坐标、面积、用途等内容，主要用来证明土地的自然状态。土地的权利归属、权利内容、权利范围等土地的权利状况，则需要当事人提供的“土地权属来源证明”材料进行证明。当事人可以按照自己主张的权属界址，委托“有资质的专业技术单位”进行调查测量，形成“地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标”材料。但前提是当事人必须有充分的“土地权属来源证明”材料证明其对所申请的土地拥有权利并且土地的界址确定，其所提供的“土地权属来源证明”材料能够使土地登记机构在权属审核时确认其土地权利归属、权利范围界址等。否则，无论其委托的“有资质的专业技术单位”测量的多么精确，地籍调查表填写的多么规范，宗地图绘制的多么精细，都将无法起到任何作用。
再其次，并非所有的土地登记都必须提供相邻宗地权利人的指界材料。相邻宗地权利人的指界材料只是用来证明申请人的土地权属界址的材料之一，在很多情况下当事人都不须提供，包括：一是土地已经登记并且土地权属界址没有发生变化的，如当事人申请变更登记、抵押登记等；二是土地权属界址已经有明确的证明材料的，如土地出让合同、划拨文件等材料中已经列明土地的界址坐标的；三是其他情形，如相邻宗地已经登记发证的，因为如果相邻宗地已经登记发证，表明双方之间的土地权属界址已经确定，相邻宗地的原指界材料就可以作为本宗地指界的证明。
那么，相邻宗地权利人不指界时应如何处理？建议按照《土地管理法》第十六条的规定，先进行土地确权，然后再根据确权的结果申请办理土地登记。
当事人可以按照自己所主张的权属界址进行测绘后申请登记，同时提交其他用来证明自己土地权属界址的材料供土地登记机构审核确认。如果当事人提交材料不足以证明其权属界址，土地登记机构不认可的，应当由土地登记机构先进行确权。如果当事人的申请与土地登记机构确权的结果一致，土地登记机构可以直接办理登记，但确权时间应当排除在登记时限之外；如果当事人的申请与确权结果不一致，土地登记机构应当要求当事人根据确权结果修改、补正申请材料后登记或者驳回其土地登记申请。
