广东省东莞市地处珠三角核心地区,经济发达,土地市场繁荣,土地资源得到了充分的开发利用,但也随之也产生了闲置土地利用、盘活、处置等诸多问题。东莞市长期以来积累了丰富的闲置土地处置经验和手段,在闲置土地处置盘活工作中一直走在全国同行前列,国土资源部曾要求各地注意推广借鉴东莞市处置盘活闲置土地经验。近日,中国土地矿产法律事务中心、国土资源部法律评价工程重点实验室组成调研组前往东莞市,就闲置土地预防和处置有关措施进行了调研。这次调研对经济发达地区闲置土地处置工作,对相关政策措施的制定具有参考和借鉴价值,本文摘登调研重点内容。
闲置土地处置基层怎么看?
本次调研的出发点和目的是征求一线国土部门管理工作者对闲置土地处置措施的意见和建议,具体方式为评估闲置土地处置措施的针对性、经济性、可行性、人民满意度,预测出台相关措施后对闲置土地处置所产生的作用、执行中可能遇到的困难等。
调研采取集体座谈、个人访谈和问卷调查相结合的方式,就闲置土地处置的有关建议措施充分征求了国土资源部门管理工作者的意见建议。其中,在东莞市国土资源局及街镇分局共发放调研问卷350份,收回345份,有效问卷290份,有效率约为84.06%。
调查问卷中包含18个问题,分别对应解决闲置土地问题的18个对策。这18个针对闲置土地产生和处置难题的对策是通过收集社会各界意见形成的,来源具有广泛性和深入性。数据来源包括:国土资源部53号令出台前向各省市国土资源厅(局)、国家土地督察局及各分局、社会征集的意见;国土资源部5号令法律后评估过程中收集到的意见和资料;从理论研究成果和文献中提炼出来的解决闲置土地问题的对策。为了能够收集到尽可能多意见,使调研成果充分反映基层国土部门管理工作经验,找出闲置土地产生和处置难题的症结所在,调研组在归纳总结各方意见的过程中,尽可能多的对各方建议进行了保留。
在去掉无效问卷后,调研组对有效问卷的得分进行了统计分析(详见下表),总结出了总分排名、群众认可指标、效果预测指标等多项数据,为日后相关政策制定提供了参考。
期待解决“五个亟待”
通过对调研数据的分析和比较,可以明确各种解决土地闲置措施之间在针对性、必要性、可行性、经济性、群众认可等指标下的优劣关系,也可以分析我国现有针对闲置土地处置措施的不足。必须明确的是,我国闲置土地的形成原因、闲置程度、治理难题因各地经济发展程度、土地供需情况、城市规模不同存在很大差异,东莞市属于沿海经济发达地区的大型城市的典型代表,其闲置土地状况和治理经验在沿海经济发达地区具有代表性,在其他地区只具有借鉴意义。
体制机制亟待调整
目前国土部门负责闲置土地处置工作面临较大的压力和阻力。政府牵头、联合执法这一措施在针对性、必要性、可行性、经济性以及群众认可等指标下得分最佳,说明目前国土部门负责闲置土地处置面临着较大的阻力和压力,闲置土地处置亟需加强力量。一方面,国土部门推动闲置土地处置手段和力度有限,执法难问题突出;另一方面,国土部门在闲置土地处置工作中承受了来自政府、社会的巨大压力,职权和职责不对等。目前亟须加强同有关部门的协同和联动,建立和完善相应工作机制。
加强群众监督有利于闲置土地处置,但要慎重考虑实施方法。加强公开和群众监督的主要内容是及时公开政府原因导致闲置土地的详细信息和闲置原因。这一措施在必要性、可行性和群众认可等指标上得分靠前,这表明受访人员认为做好群众监督工作有助于闲置土地的治理。在访谈中,有部分受访者担心公开政府原因导致的闲置土地的具体原因和详细信息会造成不好的舆论导向,增大国土部门处理闲置土地的压力,将引发社会公众的无端揣测,产生社会不稳定因素。
建立土地市场征信体系非常有必要性和紧迫性。建立土地市场这一措施在针对性、必要性、群众认可等指标下得分靠前,表明土地使用权人在闲置土地产生和治理过程中不诚信的问题比较严重。调研发现,有的企业造成土地闲置又竞拍新地块,有的企业旗下多数土地都处于闲置状态,这类主体的不诚信行为造成了大量闲置土地,扰乱了正常的土地市场秩序。建立土地市场诚信体系,将加大不诚信的成本,对不诚信的土地使用权人造成舆论压力和经济压力,从而有利于土地市场的健康发展。在访谈中,有受访者提出建议,要防范有人在企业不诚信被曝光和限制后重新退出登录新公司规避征信体系。
法律保障亟待完善
闲置土地处置工作在实践中法律保障严重不足,《闲置土地处置办法》亟须提升法律位阶。提高法律位阶经过针对性、必要性、可行性、经济性、群众认可的综合评价得分第二,说明《闲置土地处置办法》作为闲置土地处置的直接依据,存在法律位阶过低问题,这导致国土部门在执法中常面临执法依据不充分的质疑,在诉讼中常面临败诉风险。基层国土部门认为这一措施可行性最高,迫切希望国土部能够推动《闲置土地处置办法》能够上升为法律,为闲置土地处置工作提供充分的法律保障。
针对性措施亟待细化
大型房地产企业在闲置土地处置工作中自律性较差,是闲置土地处置工作的重点和难点问题。加强监督大企业、大地块这一对策经过针对性、必要性、可行性、经济性、群众认可的综合评价得分第三,反映了实践中有很多大型房地产企业在闲置土地处置中缺少自律,直接导致大量闲置土地产生,所涉及的闲置土地在依法处置工作中往往成为执法难点。在访谈中,国土部门工作人员提出,大型房地产企业经常利用自身的经济实力和社会资源向基层国土部门的执法工作施加干涉和压力。加大对大型房地产企业的约束力度,加强对大企业、大地块的监管,能够对闲置土地依法处置工作产生立竿见影的效果。
应注重发挥规划部门在闲置土地处置工作中的作用。对于因规划部门导致产生政府原因闲置土地的,出台责任认定和惩罚措施,这一措施在必要性、群众认可指标下得分靠前,但在针对性和可行性下得分不高。这说明在实践中因规划部门等产生政府原因闲置土地的并不是闲置土地产生的主要原因。但这一下现象是客观存在的,并且占一定比例。政府原因导致产生闲置土地却不需承担责任,不符合权责一致的基本逻辑,也留下了权力寻租的隐患。这一局面不加以改变,非常不利于闲置土地处置工作的开展。