耕地减少的根本原因是建设的占用，保护耕地的核心在于严格控制建设用地的增长，只有从源头上控制住了建设占用，才能真正有效地保护耕地，此所谓“关住狼才能保住羊”。因此，我们必须在严格划定永久基本农田、严保耕地占补平衡的同时，改进和优化建设用地的管理，尽可能地减少各种建设对耕地的占用。
研究建设用地的管控，不能离开两个基本前提：一是要认识到我国还处于工业化城镇化需要深入推进的阶段，基础设施和城乡建设仍然存在一定量的用地需求；二是我国的城乡建设用地总量已经很大且利用粗放，尤其是农村建设用地总量过大、分布散乱，随着城镇化进程中大量农村人口流向城市而形成的村庄空心化现象突出，我们的城乡建设用地未来的需求可以通过调整优化城乡建设用地结构与布局、提高现有城乡建设用地的集约利用水平得到解决。
但是，长期以来我们的城乡建设用地管理基本上是建立在增量管理的思路基础上，真正有利于促进存量建设用地再开发与限制新增建设用地的系统化激励约束机制尚未形成。要使我国的建设用地管理实现从以增量管理为重心向总量（存量）管理为重心的转变，重点要从以下几方面加以改进：
改进土地利用规划与计划管控，在强化区域建设用地总量规模控制的同时，将规划计划管控的重点从新增建设用地规模管控转向城乡建设用地的结构与布局调整优化。现行土地利用总体规划主要是构建了一个由土地利用主要控制指标、土地用途分区、建设用地管制分区为主要内容的体系，在加强土地利用的整体管控方面发挥了重要的作用，但也应该看到，现行规划与现阶段的土地利用管控要求还有不相适应的地方，需要改进。
首先，现行规划并没有真正实现建设用地总量规模控制的目标。尽管现行规划中把区域的建设用地总量、城乡建设用地总量、新增建设用地规模、新增建设用地占用耕地等作为主要控制指标，但在我国土地利用总体规划编制的实践中，由于土地利用主要控制指标是自上而下来下达的，而在指标的制定与下达过程中，全国的建设用地主要还是根据既往的建设用地和社会经济的发展趋势预测规划期内的建设用地需求量，在此基础上确定全国的新增建设用地规模并分解下达到各省区，各省区再分解下达到各市县，而在这一过程中，并未充分考虑各省区市县的土地开发强度。可以说不管各地区的开发强度多高，规划编制中总能获得新增建设用地指标，这种规划指标控制方式容易导致建设用地总量控制的目标落空。
其次，现行规划划定允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区的做法强化了建设用地的空间管控，总体思路很好，但在实践中由于受新增建设用地指标的约束，所以各地区在编制规划时基本是把现状城乡建设用地加上新增建设用地的规模作为划定的允许建设区，这样划定的允许建设区往往造成一个问题：需要扩展的城镇空间得不到满足，而许多破落衰败的空心村却被划为了允许建设区，给城乡建设用地的结构转换和布局优化调整带来很大的困难。江苏省在本轮规划中为解决上述困扰，创设了流量指标这一概念，即由省里向各市县下达一定的流量指标，其实质就是城乡建设用地增减挂钩指标，并可以按下达的流量指标划定允许建设区，但同时要按照不低于流量指标的1.3倍来划定村镇建设控制区，也就是需要整治复垦的村庄。问题是：随着农村人口向城市流动，村庄缩减乃大势所趋，但要在编制土地利用总体规划时能够准确确定哪些村民的宅基地是可复垦的是不现实的。
基于以上问题，建议对现行规划编制方法进行改进：
一是变指标控制为强度控制，即规划编制中不再下达新增建设用地控制指标，而是明确各地区的开发强度，根据其现状开发强度，有的区域可适度增加新的城乡建设用地，有的区域城乡建设用地不能新增，有的区域城乡建设用地总量还要适度减少。
二是在城乡建设用地总量规模控制的基础上放开城乡建设用地之间的结构与布局转换，也就是说，只把各地区的城乡建设用地总量作为约束性控制指标，而不再把城镇工矿用地作为约束性指标。
三是改进允许建设区的划定与管制，土地利用总体规划编制时只划定城镇允许建设区，并在土地利用管理过程中严格执行，而村庄用地则顺应其缩减的大趋势，有条件整治复垦的都应视为符合规划。
四是改进土地利用计划管理，除区域性基础设施用地外，不再区分新增建设用地计划和城乡建设用地增减挂钩计划。
改进建设用地的经济机制，平衡新增建设用地和存量建设用地使用的经济成本，形成新增建设用地与存量建设用地的合理“比价”，促进存量建设用地的再开发，有效约束新增建设用地的冲动。一方面，城市发展需要大量使用土地，另一方面，我国现有城乡建设用地存量空间很大，长期以来城市发展主要是外延扩张，形成了大量新增建设用地。这与我国农地占用成本低、而实施城市更新使用存量土地成本高的现状密切相关。按照我国现行的建设用地管理办法，城镇建设用地使用的土地性质有三大类型：一是使用新增建设用地指标，其用地成本主要是按现行土地征用补偿办法确定的补偿安置费和数量不多的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等；二是使用城乡建设用地增减挂钩指标，其用地成本除征地补偿费外还要包括拆旧地块的拆迁补偿安置以及土地复垦等费用，其成本显然远大于使用新增建设用地指标的成本；三是使用城镇存量建设用地，但由于城镇房屋征迁已实行市场化安置，安置成本非常高，虽然土地都是以市场化的方式出让，但扣除安置成本后，地方政府所能获得的收益就很少了，所以城市发展依赖外延扩张也就不难理解了。
基于此，建议对我国土地使用的经济机制进行改革，形成新增建设用地与存量建设用地的合理“比价”。鉴于城镇房屋征迁市场化安置政策不可能改变，因此，在尽可能减少存量土地使用中的各种政府性收费以降低成本的同时，改变两者“比价”的主要路径应该是大幅度提高使用新增建设用地的成本，除足额对被征收土地进行补偿外，还应收取耕地补充与保护补偿基金，其标准至少应能补偿按照农村建设用地整治的成本，并有一定比例用于耕地保护补偿。
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原标题：改进建设用地管理才能有效保护耕地
