近日,随着国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称《意见》),又有四个方面的政策措施得到明确。此次文件作为对2013年国务院下发的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》的细化落实,将土地开发区域拓展至站场“毗邻区域”,赋予铁路土地综合开发以“推进新型城镇化”的新使命。不难预见,此举将成为推进我国新型城镇化建设的有效途径之一。事实上,在世界铁路建设史上,铁路建设的最大红利之一就在于促进城镇兴起和扩容。以铁路站场为中心扩展城市范畴,是历史多次重复且到今日仍然有效的城镇化模式。因此,国家加大对铁路建设的支持也在情理之中。未来,国家或许也有可能借铁路建设,助推新型城镇化发展,使之成为中国新的经济增长点。
其实,自今年3月份公布《国家新型城镇化规划》至今,户籍制度改革,多个地方省份发布本地城镇化规划,建立部际联席会议制度,新型城镇化综合试点申报等多项举措已经从各个方面开始不断推动新型城镇化建设的升级,而此次《意见》的发布,正是从交通一体化和土地开发两个方面进一步促进新型城镇化建设的发展。
此次《意见》针对土地综合开发进一步提出四个方面的实施措施:一是盘活现有铁路用地;二是鼓励新建铁路站场实施土地综合开发;三是完善土地综合开发的配套政策;四是加强土地综合开发的监管和协调,包括国土资源部将参与进来。
不难看出,国家层面对铁路建设给予了大力支持。“盘活存量用地”和“政府引导与市场自主开发相结合”等原则都标志着未来将开启土地综合开发的新模式,这将使之前备受关注的“铁路城镇综合体”有望实现。这种采用将轨道交通与土地开发相结合的模式,通过市场化机制引入交通投资和建设企业、民营资本等,使其投入到铁路建设中,并与其分享部分铁路沿线的土地增值收益,以此来减轻政府建设和运营轨道的资金压力。
虽然铁路土地开发意见可以精准解决铁路建设的资金短缺问题,但其最大亮点却在于对轨道交通站场上和附近的土地进行综合一体开发。这种做法不但可以筹措铁路的建设资金,而且能够形成综合开发新型城镇的局面。
如果“盘活现有铁路用地”是有利于铁路减负前行,那么“鼓励新建铁路站场实施土地综合开发”就是撬动铁路投融资体制改革,引入社会资本进入铁路市场的新利器。
根据此次《意见》,国家对铁路用地价格与用地指标的支持力度,明显优于其他建设用地。一方面,供地价格按出让时市场价格确定,这意味着该块土地增值收益都将留给铁路开发主体。另一方面,铁路建设项目配套安排的土地综合开发所需新增建设用地指标,暂由国土资源部予以计划单列,这又意味着铁路用地指标不受地方限制。目前只有农村建设用地及农民住房建设享受指标单列政策。
“理论上,这既是仿效香港土地+轨道的运营模式,也是借鉴港铁的混合所有制模式,来推动铁路发展。”发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌介绍,在香港新建铁路沿线,政府给予港铁公司土地开发权。港铁公司以该地区没有铁路为基础的地块价值估算,向政府支付地价。在港铁公司修建铁路的同时,又与开发商合作开发铁路的地上物业。物业因铁路发展升值,港铁公司从中获利用作铁路再投资,并与政府按一定比例分红。刘斌认为,引入民间资本参与新建铁路站场的土地综合开发,将有利于规避目前出现的“高铁空城”。
问题仍存
唤醒长期沉睡的铁路资产,不仅是解决铁路资金来源的问题,也是推进铁路投融资体制改革的关键一步。根据《意见》原则,一方面可以通过综合开发用地与铁路建设联动等措施,提高铁路“吸金能力”,引导市场主体进入铁路建设领域;另一方面,通过支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地,也可提高铁路自身筹资能力和收益水平。
宏源证券分析认为,铁路沿线土地开发只是一小部分。铁路废弃和利用率不高站段才是主要的土地蓄水池。此外,铁路土地改革只解决增量问题,但是系统的历史存量问题更大。只有存量问题获得解决才能为铁路经营改革铺路。分析人士指出,按照国土部门的现行规定,交通用地不能用于商业。如开展铁路土地综合开发,相关政策需要作出调整。此外,由于部分二三线城市尚未形成围绕地铁消费的习惯,因此在这些城市开展轨道交通土地开发还需要考虑市场风险。
由于铁路综合开发还处于探索阶段,因此《意见》中的对于土地综合开发的控制也极为明显。如铁路土地综合开发将实行备案管理制度,供应与新建铁路站场统一联建的综合开发用地前,市、县国土资源部门应向国土资源部备案。再如土地开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制。
业内人士坦言,铁路土地开发的原则是铁路站场、线路工程优先于土地综合开发项目建设,不按约定优先建设铁路站场、线路工程的开发商,将无法获得土地和房产手续。
铁路沿线各地对铁路沿线场站及具有商业开发价值的土地进行收储,国家相关部门对专项用地指标给以支持,所获收益专项用于铁路建设,新政策为铁路运输企业的土地开发业务提供了更有力的支持,但操作模式还有待探索。
铁路土地开发对沿海和东部地区的铁路建设的推动作用将更明显,其土地开发商业价值大、地方政府和铁路运输企业的土地开发积极性高;而中西部地区的新建铁路情况有所出入,沿线多为“生地”,价值较低、各方开发积极性较差,从而短期内很难给铁路建设带来明显资金。
如上困局,无疑说明铁路建设资金短缺是系统性成因,只能从顶层设计的战略层面来破局,任何具体意见只能是铁路积极推进体制改革的动因,而非抱守体制残缺的救命稻草。