留双艺 供图
矿业用地复垦后如何退出利用，一直是土地管理工作中的一个难题，其产生的原因错综复杂，涉及到制度、资金、复垦水平、公众意愿和政策宣传等多个方面。笔者近期在山西省朔州市调研发现：在目前经济增速放缓、矿业市场低迷、地方政府财政紧张的情况下，一方面，矿业企业持有大量复垦闲置土地加重了自身负担；另一方面，失地农民却缺乏收入来源和就业机会，使地方政府安置保障的压力加大。如果能合理释放闲置矿业用地的生产潜力，就能有效的缓解这些问题。基于此，笔者通过对复垦矿业用地退出的障碍因素分析，探讨实现复垦矿业用地平稳有序退出的机制。
矿业用地退出的现实难题
制度突破难。我国矿业企业获得采矿用地使用权的主要途径是通过国家征收集体土地后划拨或出让取得，土地所有权性质由集体变为国有，原土地利用类型多为耕地、园地、林地、草地等农业用途的土地，征收后转变为办公管理、采场、堆排等用途。在征地的过程中，矿业企业的生产成本提高，农民也失去了生产场地，而政府的安置难度也大。由于矿产的不可再生，矿业企业在矿产采掘完毕后，对现有土地不再有需求，但由于土地所有权性质的变化，土地无法再退回到农村集体经济组织手中进行农业生产。同时，区位劣势使开采完的土地也不适宜进行城市建设用地的开发，从而导致矿业用地无法退出，大量土地闲置在矿山企业的手中，造成巨大的土地资源浪费。现阶段，虽然矿业用地制度改革试点通过设置“采矿临时用地”的方式为矿业用地的退出寻找出一条出路。但由于不同矿种、地域、埋藏特征、开采工艺等各方面因素，现今矿业用地改革试点的方式和年限设置尚无法满足各类不同矿区土地退出的需求，制度的普适性不足。在笔者调研的平朔矿区，矿业企业就难以在规定的5年内完成复垦还地的要求。
复垦工作难。按现行政策，“谁损毁、谁复垦”，但在实际工作中也存在着一些问题，导致土地难以达到或甚至根本无法按期达到复垦要求。一是复垦方案和阶段计划，作为实施复垦工作的指导，往往难以精确地规划复垦工作的具体内容。矿业企业生产进度和复垦方案规划的进度不吻合，造成矿业用地复垦进度难以满足退出要求。二是复垦资金保障压力大。一方面，土地复垦费用纳入企业生产成本，在矿业市场低迷的情况下，矿业企业资金周转困难，现行复垦资金的支取方式僵化，企业无法根据自身运营状况来调整资金，生产和复垦资金调配无法平衡；另一方面，缺乏复垦资金保障的激励机制，企业投入动力不足，复垦资金需求给矿业企业背上了沉重的包袱，复垦资金的保障决定着复垦工作的成效，资金不到位，复垦工作难以持续开展。三是复垦工艺实施不达标，施工监管难。以平朔矿区为例，仅就运输排土工艺来说，常出现底层红土排弃到排土场表层、砾石排弃地面、矸石排弃地表等现象，这些都会给后续土壤熟化、植被重建等过程造成障碍。
民众接受难。矿业用地退出最适宜的接受主体是被征地农民，但这些民众对于接受复垦土地进行农业生产的意愿却并不强烈，甚至不愿意接受。以调研地区为例，大部分搬迁安置农民选择外出务工，即使留守的中老年农民也不愿意继续从事农业生产。究其原因，主要有：一是退出土地的权属问题，复垦土地属于国有，农民对产权保障存在担忧，害怕在前期投入后尚未收益、矿企就收回土地；二是普通农产品利润低，在没有政府补贴的情况下，农民生产获利少，因而更愿意在矿企投资建设的设施农业里打工领取薪水；三是复垦土地的配套设施不完善，被征地农民在搬迁到城市后再返回复垦土地进行耕作，在交通、生活上都不方便；四是复垦土地质量无法完全满足农业生产需求，尤其是部分复垦土地较原地貌结构发生了变化，土壤结构破坏，保水保肥能力减弱；五是复垦工作的宣传力度不够，不少民众对于已复垦达标土地结构的稳定性、复垦土地质量等持有怀疑态度。
矿业用地退出的综合思考
用地制度亟待创新和完善。首先，建议从采矿用地的获得途径入手，完善《土地管理法》，寻求多种矿业用地使用权取得方式，探索国有土地和集体土地同地同价入市途径。如果集体经营性土地也能直接入市，矿企可直接从集体经济组织手中获得一定年限的土地使用权，在期限内开采、复垦达标后归还集体经济组织，就能既减轻矿企经济负担同时又不损害集体经济组织利益。其次，建议继续深化和完善矿业用地制度改革，分矿种、区域、埋藏特征、开采工艺、复垦工艺等因素科学合理确定矿企还地周期，灵活设定临时用地年限，提高矿业用地制度改革的差异性和普适性。对历史遗留矿业复垦地，可通过矿企复垦农用地与政府置换建设用地指标、矿企复垦异地等面积置换后续征用农民的土地等方式，在满足矿企生产所需用地的同时，盘活存量复垦闲置土地。
复垦工作仍须大力推进。只有按时保质保量的完成矿业用地复垦，才能实现矿业用地的有序退出。目前，我国矿区土地的复垦率不到30%，与发达国家80%以上的复垦率相比，还存在很大差距。因此，建议从复垦资金保障、复垦过程监督、复垦质量审查、复垦验收追责4个方面入手，对矿区土地复垦进行全程管理。首先，在复垦资金保障方面，建议积极开辟新的资金渠道，对于条件适宜的矿业用地，可考虑“PPP”等模式引入社会资本投入复垦，以复垦土地经营权或其他土地优先经营权鼓励社会资本参与复垦工作；同时应进一步完善复垦资金计提与管理制度，充分考虑土地复垦阶段任务量、企业经营状况和土地管理部门管理需求，灵活设置资金计提周期。其次，在复垦过程监督方面，建议在复垦方案规划公开透明的前提下，建立以政府管理部门年度验查、第三方（监理单位）全程监管、媒体与公众有效参与的过程监督机制，保证复垦施工过程中保质保量，对于不符合标准的施工，应责令整改并核减资金。最后，建立严格的复垦质量审查机制，确保复垦质量，加强土地复垦标准的制定和土地复垦方案的审核，参考国际上土地复垦成果较好的国家，及时修订土地复垦技术和土地复垦质量标准，更新并推广效果好的新技术，严格按照复垦质量标准进行复垦项目验收。建立复垦验收终身追责制度，在复垦工作完成并验收后，如发生因与土地复垦过程相关所造成的环境污染、生态破坏、利用效能低下等问题，应对复垦责任人、第三方（监理单位责任人）、复垦验收责任人追责，各方承担相应的过失责任，避免通过验收一劳永逸。
充分考虑民众意愿并加强公众参与。大部分退出土地的接受主体是农民，只有充分考虑农民的意愿，让他们了解和参与矿业用地复垦退出的整个流程，加强对矿业用地退出机制的了解，才能消除民众心中的疑惑，从根本上解决民众接受难的问题。我国的《土地复垦条例》《土地复垦方案编制规程》都对公众参与进行了原则性规定，但目前的公众参与却仅限于意见征询，政府管理部门也仅仅是对公众提出的意见给出采纳或不采纳的说明，公众意愿对复垦工作不具有制约作用。加之公众、企业、政府管理部门之间的信息不对等，公众获取信息太少，造成土地复垦后“无人能种、无人敢种、无人愿种”的现象。因此，建议在矿业用地退出机制的设置时应加强公众参与，一方面，构建公众全程参与的机制，即矿企开采立项、复垦规划、复垦方案编制、复垦资金管理、复垦项目施工、复垦工程验收、复垦土地退出等各个阶段的全程参与，增强民众对复垦土地的了解；另一方面，建议以法律或标准规范的形式明确公众参与的形式和效力，公众对矿业用地复垦退出中涉及自身利益的方面拥有一定的决定权和否决权，赞成或否决票达到一定比例则可推动或暂停该事项的实施，在矿业用地“开采—复垦—退出”过程中合理处理公众、矿企、政府之间的关系，既不能因矿业开发损害公众利益，也应避免打着以保护公众利益、保护集体土地权益的旗号阻碍矿产资源的合法合理开采现象的发生。
本文仅代表作者个人观点，与金土地网站无关。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实，对本文以及其中全部或者部分内容、文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺，请读者仅作参考，并请自行核实相关内容。
原标题：复垦矿业用地退出难题如何破解
