采取工程手段对建设占用耕地的优质耕作层进行剥离，并将其用于土地整治项目的表层覆土、中低产田土壤改良或高标准基本农田建设等做法，可以在各类建设不可避免占用耕地的情况下，实现耕作层资源生态循环利用，有效提高耕地质量。
对于耕地资源较为稀缺、耕地后备资源少、土壤条件差的地区，要保障占用耕地和补充耕地的数量、质量双平衡，实施建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用是可行的好办法。从经济效益看，耕地质量提升后，会带来农业增产、农民增收；若耕作层剥离再利用后形成的新增耕地，或耕地等级提升后可以纳入补充耕地指标管理，还可以用于耕地占补平衡，直接节省异地交易耕地占补平衡指标费用。因此，开展耕地耕作层土壤剥离与利用是保护优质土壤资源、提高补充耕地质量、深化耕地保护的重要举措，应积极探索创新，建立激励机制，加强规范化管理，加快推进，“应剥尽剥、充分利用”。
耕作层土壤剥离再利用已成为国内外通行做法
从国际经验看，许多发达国家都建立了耕作层土壤剥离利用的法律与机制。如美国、澳大利亚、英国、法国、日本、加拿大等国家，均制定了耕作层土壤剥离利用的法律法规；英国建立了适合开展耕作层土壤剥离利用的管理体制，明确了联邦政府和地方政府中农业、环境、规划、林业和矿产管理等不同层级政府部门的职责分工；日本通过土地利用规划、城市规划、国土综合开发规划等对耕作层土壤剥离利用作出规划安排与指导，管理部门根据实际情况制定规划设计方案，并分级制定规划设计图，明确具体内容，保证可操作性，不得随意变动。
国土资源部自2006年发文，明确提出各地尤其是人均耕地资源偏紧的省份，应积极推行被占用耕地耕作层土壤剥离，并从政策、机制上作进一步探讨，逐步建立制度，加以推广等要求； 2012年，《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》下发，要求积极推行“移土培肥”，统筹做好建设占用耕地耕作层剥离和再利用工作；2015年中央1号文件提出，全面推进建设占用耕地剥离耕作层土壤再利用，认真总结地方经验，研究制定相关部门和地方联动推进耕作层土壤剥离利用工作的激励和约束政策。
目前，吉林、福建、贵州、湖南等省已开始推进此项工作。山东省也于2015年确定在东平、蒙阴等地开展相关试点工作。烟台市在部分土地整理项目中，也进行过表层剥离再利用。
当前耕作层土壤剥离再利用存在的问题
政策依据问题。《土地管理法》第三十二条规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”但该规定属于推荐性要求，而非硬性约束，因此强制要求开展建设占用耕地耕作层剥离再利用尚无法可依。当前，一些地方对耕作层保护意识欠缺，若仅凭鼓励性政策，缺乏约束性政策，工作开展的难度较大。
用地成本问题。表层土剥离厚度一般在20厘米~50厘米之间，从江苏、浙江等已开展此项工作的地区来看，按剥离厚度30厘米测算，综合剥离、运输、储存等因素每亩费用约在1.5万元左右，工程建设周期较不剥离增加15天~20天。这些都在客观上造成了用地成本增高。
责任主体问题。目前，耕作层剥离土壤利用尚未形成完整体系。耕作层土壤剥离一般是由建设单位自行进行，出于工期、成本等因素考虑，剥离方式较为粗放，达不到分层剥离的要求；运输和储存环节只是简单搬运，没有在运输距离、开工时间上进行统筹安排，实现最优选择，容易造成熟化土壤养分流失和运输费用增加。
资金来源及技术规范问题。耕作层剥离再利用投入资金成本较高，所需资金的来源渠道和投入标准尚未明确。剥离再利用涉及调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储、覆土等技术环节，以及立项、监理、招投标、维护等项目管理环节，不同的环节有不同的要求，需要制定相应的技术标准与管理规范。
推进相关工作的对策建议
开展建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，当前需要解决好三个主要问题，即钱从哪里来、活让谁去干、应该怎么干。
钱从哪里来——将耕作层剥离再利用费用列入用地成本。以招拍挂出让方式供地的建设项目用地涉及占用耕地的，在编制土地招拍挂出让方案时，可将耕地剥离再利用费用纳入其中；以其他形式（含临时用地、设施农用地、采矿用地）供地的建设项目用地涉及占用耕地的，在办理供地手续前，由用地单位缴纳耕地剥离再利用费用。收费标准须根据当地实际状况进行测算，剥离再利用费用由财政部门管理，实行专款专用。
活让谁去干——解决工作实施责任主体问题。无论是以招拍挂出让方式还是其他形式供地，都应由所在镇乡（街道）在用地单位开工前将耕作层剥离；涉及农村私人建房建设项目3亩以下由所在村负责剥离，3亩以上由所在镇乡(街道)负责统一剥离，所需费用由财政部门按标准拨付。剥离的责任主体也可以是建设占用耕地的项目业主单位，再利用的责任主体为土地整治项目辖区乡镇人民政府、街道办事处。采取后一种方式，须特别强调工作环节的衔接。
应该怎么干——明确推进机构工作方法等具体要求。首先，明确推进机构。耕作层剥离再利用涉及国土、财政、住建、审计、农业、林业、水利等多个部门，单靠一个或几个部门难以系统推进，需要从政府层面成立工作机构，坚持政府主导、部门联动、明确责任、统筹推进。其次，坚持规划先行。结合“十三五”土地整治规划编制工作，对适宜开展耕地耕作层土壤剥离的区域和利用的区域提前作出规划安排；根据建设占用耕地情况和当地资源条件，结合土地整治项目，建设占用耕地与剥离利用同步设计、同步实施、同步验收。坚持因地制宜的原则，合理剥离利用，保护生态，防止造成水土流失和安全隐患。再次，明确实施程序。建设项目用地涉及占用耕地的，县级国土资源管理部门在办理土地农用地转用手续后，向土地所属乡（镇、街道办）提供勘测定界图、农用地转用批文、项目清单、青苗补偿落实等相关资料；乡（镇、街道办）对耕地剥离地块进行定点放桩和基准点高程测量，编制耕作层剥离的技术方案，报主管机构批准后实施耕作层剥离利用工作；耕作层剥离工程结束后，凭工程验收合格单，办理供地手续，验收不合格的，暂缓办理供地、备案等相关手续。耕作层用于本乡（镇、街道办）土地开发整理项目或劣质地、低产地的土壤改良，本辖区内暂无土地开发整治项目的，耕作层剥离后运到指定地点，以作备用。第四，明确技术规范。针对调查、评价、规划设计、剥离、运输、存储、覆土等技术环节，以及立项、监理、招投标、维护、资金管理等项目管理环节，制定相应的技术标准和规章制度。
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原标题：浅谈实施耕作层土壤剥离再利用问题
