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中共中央、国务院近日印发了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，也就是今年的中央一号文件。全文共涉及五大方面，前三部分明确了“农业要强，农民要富，农村要美”的目标任务，后两部分则阐述了如何实现上述目标：改革是动力，法治是保障。其中，不仅再次强调粮食安全问题，提出包括永久基本农田划定、高标准农田建设、耕地质量保护与提升等细化要求，而且以较大篇幅明确了农村集体产权制度、农村土地制度、农村金融体制等方面的改革方向。本期特邀有关专家，点评2015年中央一号文件的亮点内容，并围绕文件精神建言献策。
【粮食安全】
“端牢饭碗”要靠良田
孔祥斌
今年中央一号文件再次强调粮食安全问题，提出要不断增强粮食生产能力，实施耕地质量保护与提升行动。众所周知，我国粮食安全只能依靠自己保障，而保护耕地资源，是确保我国粮食安全的必然选择。30多年来，我国高度重视耕地资源保护，尤其数量保护取得了显著成效，但其背后却隐藏着严重的质量问题，并可能对未来的粮食安全产生巨大影响。
“质量失守”不容忽视
耕地数量增加，优质耕地失守。全国第二次土地资源调查显示，我国2009年底的耕地数量是20.31亿亩，超过了18.27亿亩，但是水田减少了1798万亩，城镇占用优质耕地4178万亩。而在18亿亩耕地红线内，约10亿亩是旱地，8亿亩是水浇地、灌溉水田和菜地；25度以上的坡地近1亿亩，15度以上的3亿亩，有不适合牛耕、只能人耕的天梯田，也有一年三熟的高产农田，还有三年不下一滴雨的基本农田。
耕地重心转移，生态用地减少。过去30年中，我国耕地重心向东北和西北转移，由水土资源配置最好的区域向水土资源配置差的区域转移。我国东部耕地成片消失、碎片化严重，建设用地剧增。而且，耕地后备资源开垦达到了极限，挤占了生态空间。二调数字表明，我国耕地和建设用地增加，但同时草地减少1.6亿亩，滩涂、沼泽减少10.7%，冰川与积雪减少7.5%。
高投入高污染，质量难以为继。我国耕地资源利用过度，黄淮海平原浅层地下水以每年约0.5米，深层1.1米的速度下降，严重区域40年后，地下水耗竭殆尽，区域沙漠化增加。而且全国农田土壤正在呈现酸化趋势，10%以上的耕地已受重金属污染。即使是我国自然资源禀赋最好的东北三省，表层黑土已经由开垦初期的70厘米～80厘米减少到目前20厘米～30厘米，有机质含量从每公斤土壤含80克～100克到目前的20克左右。此次中央一号文件也特别指出，要开展东北黑土地保护试点。
应该说，我国耕地资源保护正处在最为艰难的时期。对此，必须改变和调整城市化和工业化的思路，避免城市空间无序扩张，确保优质耕地资源，从而保障我国粮食安全。
耕保升级须创新
制度禁止开发边际土地，圈定永久基本农田。必须禁止开发我国北方的边际土地，特别是东北的湿地、内蒙古和新疆等西北区域的草地以及荒地资源。依据国土资源部耕地质量调查与评定成果，实施中低产田改造与质量提升战略，划定粮食生产主体功能区，提升粮食主产省的耕地保护动力。特别是将高质量的存量耕地优先划定为永久基本农田，尤其是东部经济发达地区和大都市周边耕地，以有效遏制优质耕地的流失。在此基础上，要优化生态空间布局，如耕地要退出属于湿地、草地、林地、水塘的生态空间，降低地下水超采区的耕地利用强度，将黄淮海等严重超采区变为一年一熟，发展雨养农业。
实施产权制度创新，再平衡城市和乡村空间。我国城市和乡村空间格局的发展与演化，是我国独特土地产权制度安排的结果：城市扩张不仅侵占了优质耕地资源，也导致城市聚集、交通拥挤、房价飞涨等一系列问题；而农村的劳动力则像候鸟一样，迁徙在城市和乡村之间，农村的基础设施、教育设施等不断恶化。鉴于此，需要进行产权制度创新，特别是农村建设用地制度创新，再平衡我国城市空间和乡村格局，实现城乡共荣。具体而言，要通过机制与体制创新，让高新技术产业、科研单位等带动农村就业，并让一些无污染的用地单位率先到我国中西部一些生态条件较好的乡村，实现城市与乡村空间平衡发展，彻底解决耕地保护面临的矛盾。
实施耕地生态、粮食和收益为核心的耕地保护制度。国土资源部门要明确我国耕地资源生态安全的战略定位，科学构建耕地资源生态安全格局，圈定耕地空间分区，提出用途管制规则，创新土地整治模式，建立市场与行政统一、上下联动的耕地资源生态模式，实施以发展权转移为核心的耕地用途保护机制。同时，耕地资源数量由国土资源部管理，但质量问题则关系农业部、水利部、环保部和发改委等部门，必须建立耕地质量保护的共同责任机制，明确相关部门的耕地质量保护的责任，研究共同保护责任机制下的耕地保护创新机制。此外，农村耕地资源流转的市场化正在不断形成并发展壮大，且其涉及耕地资源的所有权、承包经营权、发展权和使用权等。因此，要保障农民权利，就要对已有的耕地资源权利进行细化，确定农民权利及其组成，明确权利转让条件和要求，用土地权利来保障农民权益。
（作者单位：中国农业大学资源与环境学院土地资源管理系）
【产权制度】
“还权赋能”须破藩篱
张云华
农村集体产权制度是社会主义农村经济制度的基础，事关农业农村健康发展和农民切身利益。今年中央一号文件明确指出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制。当前，农业发展乏力，农民大量外出，农村经济社会结构变动巨大，应对新的挑战迫切需要破除认识与制度藩篱，改革农村集体产权制度，为“三农”发展提供新的活力与动力。
破除认识藩篱，将集体资产产权明确赋予农民集体与个体
首先需要破除第一个认识藩篱，就是将集体看作是独立于农民的主体。事实并非如此，集体是农民的集体，没有农民个体也就无所谓农民集体。厘清这一概念后，接下来第二个关于集体所有制的认识藩篱也就容易被打破了。长期以来，很多人认为农村土地等集体资产属于脱离于农民、位于农民之上的“集体”所有，属于集体经济组织或者村民自治组织所有，而真实的情况是属于“农民集体”所有。农民个体是所有者的一分子，农村集体经济组织或者村民自治组织只是农民集体的代理人。第三个认识藩篱是认为农村土地归国家所有。笔者曾主持过一个关于农地流转的课题，调查了25省的669个农户，竟然有44.7％的农户认为承包地归国家所有。农民和基层干部并不清楚农村的土地究竟归谁所有，这样就很容易将农民集体所有的土地当成国家所有的土地。因此，改革农村集体产权制度首先需要明确，农民集体拥有农村集体资产的所有权，农民个体拥有成员权，而农村集体经济组织或村民自治组织是农民集体的代理人。
破除制度藩篱，赋予农村集体资产产权更大的发展权能
第一道制度藩篱是集体土地与国有土地相比，产权不完整，权利不对等，发展权受限。农民集体所有的土地只有占有权、使用权、收益权，而没有充分的处分权。党的十八届三中全会决定提出，建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这为破除制度藩篱，赋予农村集体资产产权更大的发展权能指明了方向。下一步，重点是开辟集体土地入市路径。可行的路径是在符合规划与用途管制的前提下，用地主体与农民集体在政府规范的流转平台上直接交易，包括流转买卖、出租、入股等，用地主体向农民集体支付土地价款、租金或股金。而在这一过程中，政府主要负责三件事情：建立交易平台和市场，审核土地利用规划和用途管制，以及拟定集体建设用地交易的财税制度并收税。通过统一的交易市场进行公开交易，就能真正体现土地价值，保障各方利益；通过统一的审核规范，就能和现在一样实现对土地的规划和用途管制；通过税费保障政府利益，地方政府就不会有抵触；通过合理的分成，各利益主体间就能够达成一致。
第二道制度藩篱是农民难以分享集体经营性资产的收益。对此，应以股份合作制为改革主线，清产核资，量化股权或份额到人到户，建立集体资产收益共享机制，让广大农民都能明明白白地分享到集体产权制度改革带来的好处。
第三道制度藩篱是税费藩篱。目前，地方上反响最强烈的税费是集体“分红”给成员时须缴纳20%的个人所得税，但集体“分红”更多体现的是福利性质，农民收入只占城镇居民收入的1/3，让绝大多数低收入农民缴纳“分红”个人所得税不太合理。建议农民“分红”个人所得税起码应参照城镇个人所得税征收办法，设定起征点，并且最好应以农民现金收入为准，或者由地方按照人均收入水平，只对高于一定水平的“分红”才计征个人所得税。此外，还应免除集体经济组织改制更名需要缴纳的契税和交易税。
（作者单位：国务院发展研究中心农村部）
【发展方式】
“培育主体”适应转型
李国祥
今年的中央一号文件将“加快转变农业发展方式”放在了突出位置，指出做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。
加快转变农业发展方式不意味着降低粮食生产能力
长期以来受城镇化和工业化推进，以及居民生活水平提高的影响，农产品需求数量总体扩大，数量结构不断变化，农业发展的主要任务就是更多地生产农产品。在这种背景下，保障农产品数量供给成为农业政策的着力点，绝大多数农业生产经营主体习惯于占用更多农业资源，投入更多的农业物质要素，结果导致：多余的农产品只能由政府托市收购或者储备，农业资源要素价格过快上涨，农业比较效益偏低，而且农业生产经营主体对提高农产品价格和扩大财政补贴储备的依赖性越来越强。
那么，如何避免在调整农业结构和转变农业发展方式时，粮食生产出现滑坡或粮食生产能力遭破坏呢？文件对此明确提出，要努力挖掘粮食增产的新潜力，把重点放在粮食生产能力的提高上或者说粮食增产潜力的挖掘上，更加注重藏粮于地、藏粮于技。尽管当前我国粮食供求关系宽松，粮食生产所带来的资源环境压力大，但我国确保粮食产能不断提高不会就此止步。
相反地，国家口粮绝对安全将落实到田间地块，落实到具体项目上，确保饭碗牢牢地端在自己手上。国家通过水利工程和土壤保护和质量提升政策，通过病虫害统防统治和科技创新等措施，继续将我国粮食生产能力推上新的台阶。这就意味着今年要稳定粮食生产，但立足长远仍然继续把粮食增产潜力培育起来，以满足我国经济发展和居民生活水平提高对粮食消费增长的需要。
加快转变农业发展方式有赖于新型生产经营主体
为了激发农村经济社会发展活力，今年中央一号文件继续突出强调，要加快构建新型农业经营体系。长期以来，我国发展现代农业的微观主体缺乏，农业生产经营主体主要是分散的小农户，经营规模小，生产粗放，科技应用水平和管理能力低，无法面对大市场。他们往往只注重农产品数量的增产，滥用化肥、农药，不仅导致农产品生产成本高，而且造成农产品质量安全缺乏保障、污染严重，资源浪费。这种农业发展模式必须扭转。
这就要求必须改善我国支农政策，深化农村改革，强化法治保障，激发农业各类主体，特别是新型主体创新活力，促进一二三产业融合发展，进一步加强农业基础地位和农民持续快速增收。
特别是在坚持农民家庭经营主体地位的基础上，通过建立农村土地流转交易市场和服务体系，按照所有权、承包权和经营权分置的设计，引导土地经营权规范有序流转。引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业，鼓励发展农户家庭农场，更好地发挥合作社作用，推进农业龙头企业转型升级。这样，培育出来的新型农业生产经营主体和一般农户一起，将成为推进我国现代农业加快发展和农业发展方式转变的重要力量。
近年来，我国一些农户通过土地流转，发展适度规模经营，实现了集约化和专业化生产，在市场经济中显现强大的生命力，并伴随带来了社会化服务和组织化的要求，形成了新型农业经营体系，构成我国现代农业的重要特征，将在农产品市场竞争力提高和质量安全保障等方面显示出明显优势。
（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）
