新常态呼唤新机制

一、案例
（一）源和1916创意产业园
        1．前身。源和1916创意产业园位于泉州市鲤城区，原来是一片国营老厂区，聚集了源和堂蜜饯厂、面粉厂、麻纺厂等一批老字号工厂。这些工厂创立于建国初期，计划经济时代曾经颇负盛名，由于经营机制的原因，上世纪９０年代相继关停并转，土地和厂房闲置，环境卫生脏乱差。部分旧厂房、旧仓库由泉州国资委下属的中侨集团租赁给个体户，每平方米月租金仅５－７元，年收入仅几百万元。
       2．改造。2010年5月中侨集团（51％）、福建创新传媒有限公司（34％）、泉州筑城设计咨询中心（15％）三家以股份制形式，共同出资成立源和创意产业园运营公司，租赁老工业区108518平方米旧厂房进行改造，厂房租金以2010年每平方均价为基准，每年按7％递增。中侨集团负责改造的基础设施投入，运营公司每年向其支付4.5％的折旧费和10％的固定资产投资费。改造坚持“土地使用权利用性质不变、建筑物产权不变、主建筑风格不变”的“三不变”原则，保留旧厂房、办公室的基本结构，根据新的用途，对建筑进行必要的改造、修补、装饰，注入新的创意产业元素，打造一个新的创意产业平台，吸引以设计为主的企业入驻。
       3．成效。经过四年多的运营，目前运营公司已完成6万平方米旧厂房的改建，入驻企业130多家，三分之二以上属于文化创意企业和专家级工作室，涵盖了动漫设计、建筑设计、工业产品设计、广告设计、园林景观设计、艺术创作、家具设计等多个专业领域，吸纳各类文化创意人才800多人，总员工数达到1500多人，每平方米建筑物月租金60－70元，2013年实现产值16亿元，上缴税收1.5亿元。昔日破旧的厂房已经转变为集文化、创意为一体的新兴园区，成为泉州文化创意产业发展的重要平台。
（二）领show天地创艺乐园
       1．前身。领show天地创艺乐园位于泉州市丰泽区，前身是成洲工业区的一部分。该工业区是上世纪80、90年代泉州工业发源地之一，以服装、包装企业为主，2000年前后一批企业做大外迁，剩下零散无序的小作坊，厂区环境脏乱，治安问题突出，经济效益低，厂房每平方米月租金仅4－5元。
       2．改造。由于城市东扩、泉州行政中心东移，成洲工业区所处位置逐步成为城市中心区。2010年丰泽区政府引入兴世纪（香港）旅游文化投资有限公司对占地187亩的38幢旧厂房进行改造，投资2.6亿元，建设集创意办公、艺文活动、休闲娱乐、个性购物等4个业态于一体的创艺乐园。运营公司向原土地使用权人租赁旧厂房进行改造。由于原土地使用权比较分散，业主以民营企业为主，也有部分国有企业和个人，运营公司采取纯商业运作，与原土地使用权人逐一谈判，合作条件灵活多样，租金可高可低，租期可长可短。谈判成功签订合同后，运营公司在原来旧厂房的基础上，对建筑外部进行必要的改造、修补、装饰，不增加一寸土地，通过改造来实现“变废为宝”、“腾笼换鸟”，让荒废的厂房成为城市发展新的助力点。
       3．成效。经过三年多的改造运行，曾经的旧厂房成为时尚地标，园区也成为全国仅有的四个国家级广告产业园区之一，已有九龙宝典、太古广场、新华都电商等220多家广告、电商、文化创意类企业入驻，产业集聚效应不断增强，5200多名以80、90后为主的创意人才在园区创业就业，每平方米建筑物月租金达到40-50元，2013年园区实现产值13亿元，上缴税收1.2亿元，成功培育孵化皇品微电影等3家文创企业在海峡股权交易所挂牌。
二、分析
        两个案例，一个改造的是纯国有企业，解放初期的老工业厂房；另一个改造的是改革开放初期的工业区，以私营企业为主，属于落后、淘汰产能。这两种情况在全国、我省都具有典型性和普遍性。从实践看，以旧厂房改造为抓手，激活低效利用土地成效明显：一是原先没落的旧厂房注入新的生命力，在符合规划的条件下，实现了资源再利用；二是根据城市发展定位，新兴业态得到发展，产业优化升级；三是就业和税收增加；四是原土地使用权人租金收入增加，运营公司获得满意的投资回报，政府也在改变规划、用途升级中得到应有的合理收益。“多方共赢”源于机制创新：
        （一）土地使用权与经营权“两权”分离机制。数据显示，目前我国工业用地平均价格仅为商住用地的14.4％，为防止工业用地使用权人通过改变土地用途牟取暴利，政府严格限制工业用地改变用途，通常要由政府统一收回，按规划重新出让。这种模式，由于把原土地使用权人排除在改变土地用途的增值收益分配之外，容易受到原土地使用权人的抵制，实施难度大。泉州的两个案例，打破了这种格局，新的运营公司以市场化运作方式，从原土地使用权人手里租赁厂房进行改造后重新出租，获得回报，实现了土地使用权与经营权“两权”分离和利益共享，有效调动了各方主体的积极性：从原土地使用权人的角度看，可以保留土地使用权，厂房月租金从每平方米4—7元提高到10-20元；从经营权人的角度看，通过厂房改造、专业化招商运营，旧厂房重新出租的租金收益提高到40－70元，有利润空间；从政府的角度看，按照旧模式，不仅要付出市场工业用地的地价（比取得价格高数倍），还要拆除后净地出让，资源浪费严重，采用新模式，产业升级优化，税收就业增加，城市功能面貌改善，社会效益显著。
        （二）土地年租机制。《土地管理法》第56条、《城市房地产管理法》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当在符合规划的前提下，取得市、县人民政府的同意，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地出让金。中小企业在起步阶段亟需资金扶持，如果改变工业用地用途要求一次性补交土地出让金，将给企业带来较大的资金压力，阻碍新兴业态发展。泉州市在不违反法律的前提下，探索出一条新路。原工业用地使用权人保留原土地使用权，获得的依然是工业用地的市场平均收益，而改变用途的经营权人，由有批准权的人民政府同意，获得新的土地利用方式，举办创意、设计等新兴产业，政府税收收入增加，还获得就业增长、产业升级、城市面貌改变等一系列政策红利，这实际上是把一次性补交土地出让金转变为逐年收取土地年租金，既没有造成国有资产流失，又能够最大限度减轻运营公司的投资压力，促进项目在短时间内投产、运营、盈利。
        （三）优质产业引进机制。节约集约用地不能单纯看行业的平均用地量，关键要看引进的项目是否符合发展的规律，是否符合当地、当时的自然秉赋和人才素质。如果是“两高一资”项目，给一分地都是浪费；如果是引领产业链发展、有助于形成产业集群的龙头项目，即使多批地，也可以看成是预留用于未来的增资扩产。节约集约用地主要看项目的优劣，这是必要条件。泉州市在旧厂房再利用过程中，根据城市发展定位，淘汰落后产业，引进文化创意、设计服务等优质产业，对改造成功起到重要作用，避免陷入改造一段时间后又需要再改造的“怪圈”。
三、启示
        源和1916创意产业园、领show天地创艺乐园的做法对全面推进低效利用土地再利用具有重要启示意义。
        （一）机制创新是龙头。新兴的产业、业态发展壮大，需要灵活机制的扶持。习近平总书记来闽考察，强调建设机制活、产业优、百姓富、生态美的新福建，其中机制活是龙头、是纲，纲举才能目张，有了符合产业发展的新机制，产业优、百姓富、生态美就成为必然。因此，激活低效利用土地，必须在机制创新方面做足文章。
        （二）依法依规是前提。机制创新不能随心所欲、天马行空，必须受到法律法规的制约。在国家层面，可以通过修改高层级的法律、国务院的行政法规来确认和实现机制创新；对省和省以下而言，则必须在国家既定的法律法规框架下求得创新，寻找出路。低效用地改变用途，必须按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》的相关规定，在符合规划的前提下，经市、县政府批准，并补交土地出让金。为减轻创业企业初创阶段的资金负担，土地出让金可以年租金的形式缴纳，也可以在一定时期内免收，待企业盈利后收取。但是法律的规定与实践对接，要细化成政策，这里的政策就包括依法创新机制、“两权分离”和“年租制”。
        （三）公正公开是保障。低效用地改变用途，涉及经济利益，必须坚持公正公开的原则，防止少数工业用地业主钻政策空子。要注意做到以下几点：一是严格限定旧厂房改变用途政策区范围，不允许工业用地随意改变用途；二是以公开招标方式让渡土地经营权，确保真正从事符合城市发展方向的新产业、新业态业主获得土地和厂房；三是科学制定并公布年租金缴纳标准，避免国有资产流失。
四、建议
        当下，全国都有大量工业厂房处于停产半停产状态，这些存量土地如何再利用是节约集约用地的重要方面。目前，上海、广东、江苏、深圳等沿海省市都纷纷试点出台政策，盘活这部分低效利用土地，我省厦门市也出台了工业仓储建筑使用功能临时变更征收土地年租金的暂行规定。出台“多方共赢”的政策，全面推进旧厂房再利用，引进新兴产业，有助于克服经济发展过程中“靠投资拉动，而不是以消费拉动；靠外需拉动，而不是以内需拉动；靠扩张拉动，而不是以发展拉动；靠能耗拉动，而不是以节能拉动”的问题，促进“稳增长、促改革、调结构、惠民生”目标的实现。建议：
        （一）全面调查摸底。市、县政府组织全面调查辖区内因企业关停、缩产、转产、搬迁而闲置、空置、废弃的厂房数量、区位、产权以及厂房结构等，为进一步盘活利用旧厂房打下坚实的基础。
        （二）合理编制规划。市、县政府综合考虑产业转型升级、城市功能再造、优化人居环境、保护历史风貌等因素，科学制定旧厂房改造专项规划，合理确定旧厂房改造的布局、规模、时序、开发强度等，引导旧厂房改造合理有序推进。对于不符合规划、缺乏再利用条件的旧厂房，由政府收购企业的土地使用权，拆除地面建筑物，土地重新安排使用；对于符合规划、配套齐全、经整修后可以继续使用的旧厂房，企业可以保留原有的土地使用权，将旧厂房按照一定的价格出租给新的运营公司，由运营公司在相关政策许可范围内变更用途，进行相应的改造；改造后的厂房，根据城市产业发展需要，以龙头产业为指导，重点用于信息服务、研发设计、文化创意等新兴产业和业态，也可以用于教育科研、医疗卫生、文化体育等非经营性项目。
        （三）制定差别化政策。要制定与法律对接的细化政策，不同区域、不同产业应区别对待，以精准的服务为指导，以多样性的政策对应差异性的需求，达到精准行政的目的。工业用途改变为研发总部、文化创意、生产性服务业、电商等用途的（从第二产业到第2.5产业），不再增收土地价款；工业用途改变为商业、办公、居住等经营性用地的（从第二产业到第三产业），经市场评估，需要补缴的土地价款折算成年租金，逐年缴纳；工业用途改变为教育科研、医疗卫生、文化体育等非经营性用途的，不再增收土地价款。政策的制定要依照上位法的规定，在法规没有规定而又符合事物发展规律的情况下，对社会以及群众、企业有利的，可以先行先试，取得经验后全面推广。
        （四）精心组织实施。旧厂房改造再利用涉及规划、住建、发改、经信、财政、国土资源等部门，需要在市、县政府的统一领导下，形成联动机制，密切协作，合力推进。可以率先在部分区域开展试点探索，为工作的全面铺开积累经验。同时，要注意加强监管，对于规划审批、年租金确定等关键环节，应事先制定公布统一的操作细则，在阳光下运行，保证旧厂房改造再利用工作规范有序推进。
        （五）注重契约管理。英国著名历史学家梅因说，“一切社会进步，都是从身份到契约的过程。”工业用地管理应引入契约行政理念，土地出让时，政府就要与项目业主签订合同，除约定开竣工期限、投资总额、投资强度、产值、税收外，特别关键的，还要对土地使用权退出的相关事项进行约定。如果项目停产超过一定期限，业主必须承诺以事先约定的补偿标准退出土地，从而形成倒逼机制，从根本上防止企业囤积土地、坐等升值的现象，促进土地高效循环利用。