随着经济社会的快速发展，我国对建设用地的需求量不断增加，使建设用地的供需矛盾越加尖锐。如何提高土地使用效率，挖掘现有土地利用潜力，科学管理、合理规划有限的土地资源，成为解决建设用地供需矛盾的重要课题。
目前，我国节约集约用地评价考核制度已经基本建立。依照该制度定期对城市建设用地节约集约利用潜力评价，是各城市科学用地管地、制定相关用地政策的重要依据。为此，1999年～2011年间，国土资源部先后两次开展了以城市土地集约利用潜力评价为重点的试点，天津均是试点城市之一。
本文就天津市近年来建设用地节约集约利用趋势类型的判定实践结果进行了总结分析，目的是通过系统的基础调查和评价，掌握天津市建设用地利用状况，分析评价各区域的土地利用趋势类型和土地利用状况类型，准确把握发展现状和发展潜力，有针对性地制定促进节约集约用地的对策和措施。
集约用地评价指标分析
依据国土资源部《建设用地节约集约利用评价规程》（以下简称《规程》），天津市建设用地节约集约利用趋势分析的对象包括了滨海新区、东丽区、西青区、津南区、北辰区、武清区、宝坻区、宁河县、静海县、蓟县等10个区县。评价时间为2009年～2011年，评价过程中所使用的社会经济和土地管理方面的数据，均以评价时点的官方统计数据为基础。
依据《规程》，天津市土地利用趋势分析选取用地弹性指数、贡献比较指数等有关指标，开展人口发展与城乡建设用地变化、经济发展与建设用地变化的匹配程度分析。分析结果如下：
土地利用趋势类型按照集约程度，从优到劣，依次为：挖潜发展型、集约扩张型、低效扩张型、发展迟滞型和粗放扩张型。依据人口发展与城乡建设用地变化的匹配程度分析表可知，滨海新区、西青区、津南区和北辰区为集约扩张型，其他6个区县为低效扩张型。而经过对经济发展与建设用地变化的匹配程度的相关数据进行分析，仅滨海新区为集约扩张型，其他9个区县为低效扩张型。
针对出现的人口发展与城乡建设用地变化的匹配程度和经济发展与建设用地变化的匹配程度不一致的问题，相关部门作了以下技术处理：
首先，对数据进行分析。主要是对经济发展与建设用地变化的匹配程度的相关数据进行分析。滨海新区2009年~2011年地区生产总值增长量为2396.2亿元，其地区生产总值增长幅度为 62.88%，地区生产总值增长量占全部评价对象总的地区生产总值增长量的比重为68.18%，都超过了50%，远远超出其他区县。但其评价期间的建设用地增长幅度为7.69%，建设用地增长量占全部评价对象的总建设用地增长量的比重8.89%，这两项数值在10个区县中并不高。因此，造成了滨海新区的地区生产总值与建设用地增长弹性系数和地区生产总值与建设用地增长贡献度远远超过其他区县，从而影响了其他区县土地利用趋势类型的判断。
其次，调整评价方法。对经济发展与建设用地变化的匹配程度的计算过程进行调整，先将滨海新区和其他9个区县为一组确定了滨海新区的土地利用趋势类型为集约扩张型，再对剩余的9个区县组成一组来确定余下区县的土地利用趋势类型，评价结果可以判定，津南区、宝坻区和蓟县的土地利用趋势类型为集约扩张型，其他6个区县为低效扩张型。
天津市相关部门组织专家，对土地利用趋势类型进行综合判定，认为得出上述结果的原因包括三方面：一是滨海新区的经济总量占全市经济总量的比重超过50%，且2009年～2011年的增长幅度远超过其他区县，而其同期城乡建设用地增长幅度与其他区县相比并不突出。
二是《规程》中确定的评价时间段为2009年～2011年，而宝坻区和蓟县其经济总量起点较低，在评价时间段发展速度较快，造成其用地增长幅度较大，从而影响了其弹性指数和贡献度指数的值，结果显示其土地利用趋势类型为集约扩张型，若将时间节点向前延长，各区县的评价结果应会有所变化。
三是东丽区人口、经济与其他3个环城区相差不大，但是其建设用地的总量较大，包含了滨海新区的部分用地，造成其评价结果不理想。最终经专家讨论决定，确定滨海新区、西青区、津南区、北辰区、宝坻区和蓟县的土地利用趋势类型为集约扩张型，其他4区县土地利用趋势类型均为低效扩张型。
用地趋势类型判定结果
根据评价指标计算，天津市部分位于城市建成区区县的建设用地面积，呈明显增长趋势，其中评价时间段中10个区县的城乡建设用地面积共计增长了102.59平方公里，增长量在平均值（10.25平方公里）以上的区县依次为武清区和静海县，分别为22.88平方公里和16.19平方公里，占到增长总量的22.30%和15.78%。从增长幅度来看，评价时间段中10个区县城乡建设用地面积平均增幅4.92%，增幅最大的区县为武清区，达到8.73%。
通过对人口发展与城乡建设用地变化、经济发展与建设用地变化的匹配程度的计算，天津10个区县的人口与城乡建设用地增长弹性系数和贡献度两个指标的计算结果基本一致（除津南区和东丽区外），位于前两位的区县均为滨海新区和西青区。10个区县的地区生产总值与建设用地增长弹性系数和贡献度两个指标的计算结果存在差异，弹性系数计算结果位于前两位的区县为滨海新区和蓟县，贡献度计算结果位于前两位的区县为滨海新区和津南区。
根据判定结果可以看出，天津市10个区县的土地利用均处于扩张状态，即随着人口和经济的增长，用地面积随之增长。但各区县指标数据存在明显差距，滨海新区用地增长弹性系数和用地增长贡献度远高于其他区县，其土地产出水平最高，属于集约扩张型，主要原因在于滨海新区建区以来，特别是被纳入国家发展战略后，经济社会快速发展，综合实力大幅提升，区内几大开发区发展迅猛，经济增长速度明显超过其他区县，从而经济社会发展的各方面指标都大幅度领先于其他区县，由此导致滨海新区整体土地利用效率较高。但是由于区域面积较大，建设用地面积占全市建设用地约31%，区域的开发利用强度相对不高，目前正处于集约扩张发展的态势，未来发展中要进一步的提高管理绩效的水平，注意协调好和经济社会发展的关系。
东丽区、西青区、津南区和北辰区等环城四区中，用地扩张较快，尤其是东丽区作为滨海新区一部分，用地增长迅速，建议东丽区增强土地的经济效益，遏制低效扩张发展的趋势；建议西青区和北辰区侧重于提高土地管理绩效，加强对资源利用的管控；津南区要努力降低经济增长的耗地数量，集约化使用土地。
武清区、宝坻区、宁河县、静海县和蓟县等外围区县中，建议武清区、宁河县、静海县充分挖潜建设用地的潜力，有序推进农村居民点用地整理，遏制低效扩张的趋势；宝坻区和蓟县努力提升土地利用的强度，优化用地布局和结构。
提倡差异化的集约发展方式
随着天津市经济发展和人口增加，土地扩张态势还将保持一段时期，但城市发展不能单纯依靠土地的扩张来满足，人口、经济的发展速度与建设用地的扩张趋势至少应保持一致，或高于建设用地增加速度。因此笔者建议，不同类型的区域可选择不同的集约式发展途径。
低效扩张型地区可通过城乡建设用地增减挂钩增加城市用地。建议通过建设多层住宅，提高开发强度；农村居民点整理与小城镇建设相结合，对分散的自然村实行规模搬迁，小村归并，引导农村居民点向小城镇集中；对村内空闲地多的村庄居民点缩村填实等多种模式，释放农村居民点的建设用地潜力。
集约扩张型地区可通过再开发将经济效益较低的工业用地、居住用地转变为能创造更高经济价值的商服用地和提升城市整体价值的其他用地。因此，优化城镇用地布局和结构是提升土地潜力的重要途径之一。未来重点要加强三方面的布局调整：增加公共设施用地的比例，优化公共设施布局；优化商服用地、居住用地和工业用地的比例和布局；发挥规模经济效益的作用，按照集中成片发展。
不同的挖潜方式带来的用地经济效益也不尽相同。依据经济社会发展特征，天津市内核心区域未来发展将疏散部分人口和功能，增强城市公共设施用地，降低开发强度，鼓励在符合规划的前提下，采取“高层低密度”的模式，提高土地的利用强度，这样既提高了土地的利用效率，又留出更多的开敞空间减缓水泥森林带来的压抑感；外围处在扩展发展的区域则重点通过政策引导等方式提高城镇用地，特别是增加工业用地的利用强度，以进一步提高土地利用效率。
（作者供职于天津市国土资源和房屋管理研究中心）
