对设立自然资源资产公司的几点思考

对设立自然资源资产公司的几点思考

—— 为什么设、是什么、干什么、与谁分界

（基于国家自然资源资产管理制度体系与地方实践）

2026年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》）后，"自然资源资产（集团/运营）公司"进一步从文件走向实操。这个机构的名称，有的地方叫"自然资源资产集团"，有的叫"两山公司"，还有的挂在城投下设二级公司。名称各异，但问题相同：为什么要设？它是什么？它干什么？它与土地储备机构是什么关系？它与政府平台公司是什么关系？

这五个问题如果答不清楚，自然资源资产（集团/运营）公司就设得勉强、走得摇晃。本文结合制度脉络与实践观察，逐一作答，并尝试用一句话为这类公司"立基"——清查核算摸家底，收储配置促流转，资产运营出价值。

【文章主要观点】

第一，自然资源资产公司是全民所有自然资源资产管理链条专业化分工的产物：政府管"权"，部门管"治"，公司管"营"（即：政府行使所有权，部门行使监管权，公司行使运营权）。

第二，其定位可从"摸家底、促流转、出价值"三句话中提炼，具体可表述为"受政府委托、按市场运作、对自然资源资产价值负责的专业运营机构"。

第三，主营业务沿"清查核算—收储配置—资产运营"价值链展开，三个板块的业务是递进关系而非并列关系。

第四，它与土地储备机构是"对象交叉、环节衔接、性质不同"的关系，土地储备机构的职能不能替代、不能绕开，但是实践中可协作。

第五，它与政府平台公司的区别在于信用基础、收入来源与债务责任不同，绝不能再成为"新瓶装旧酒"的第二融资平台。

一、为什么需要设立自然资源资产公司

设立自然资源资产公司，首先要在制度逻辑上站得住。这件事不是地方的自选动作，而是国家制度演进走到一定阶段的必然安排。

其一，这是自然资源资产管理链条专业化分工的结果。2019年中办、国办《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》确立了一个基本原则：把全民所有自然资源资产的所有者职责与监管职责分开。2022年《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》进一步明确，市地级政府受自然资源部委托，代理履行"主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益"五项职责。2026年《意见》则在这条链条上补上了关键一环——明确提出探索由自然资源资产专业运营机构等符合条件的主体承担特定自然资源资产管护等工作，探索开展自然资源资产综合收储，对经营性特征明显的资产进行必要的前期开发和临时利用。至此，"所有者—监管者—运营者"三分离制度框架基本成型：政府管"权"，部门管"治"，公司管"营"，即：政府行使所有权，部门行使监管权，公司行使运营权。没有第三环，前两环就悬在半空。

其二，这是政府代理履职的需要。委托代理机制试点三年多来，各地普遍完成了资源清单编制、资产清查和确权登记，"摸清家底"的工作基本完成。但家底摸清之后，问题随之而来：收储备置、前期整理、组合供应、修复管护、收益核算这些事务，专业性强、经营性明显，行政机关既不方便直接从事，也缺乏相应的能力与激励机制。市县政府的普遍感受是"有责无手"——职责清单拿在手里，市场化执行的手却找不到。设立资产公司，就是把这双"手"配齐。

其三，这是生态产品价值实现市场载体的补位。绿水青山要变成金山银山，难点不在"认知"而在"转化"：生态产品难度量、难抵押、难交易、难变现，根子上是缺少一个把分散的、碎片化的资源收拢、整备、运营起来的市场主体。浙江丽水的试点、南平的"森林生态银行"、江山和巴中的"两山公司"，本质上都是在补这个载体缺口。这些实践之所以能进入自然资源部典型案例，恰恰说明市场载体是普遍性的短板。

设立自然资源资产公司的必要性可以归结：在"资源—资产—资本"的转化链条上，前段有政府的清查核算制度，后段有市场的交易定价机制，唯独中间的整备、收储、运营环节长期缺一个合格市场主体。自然资源资产公司补的就是这个缺位。

二、自然资源资产公司的定位

（一）定位问题

定位问题可以从"清查核算摸家底，收储配置促流转，资产运营出价值"这三句对自然资源资产公司三重功能的通俗表达说起，其背后是一条完整的业务链作为支撑。

第一句讲基础：摸家底。一切资产管理的前提是账目清楚——有什么、在哪里、有多少、值多少。没有这一环，后面的收储无据、运营无门、考核无形。公司受政府（部门）委托承担清查核算的事务性、技术性工作，为全部业务打好地基。

第二句讲通道：促流转。资源只有流动起来才能配置到最有效的用途上。收储是把分散、闲置、低效的资产归拢；配置是把归拢后的资产依法依规流转向合适的主体。流转是资源变资产的"华丽转身"，公司就是这条通道的建设者和维护者。

第三句讲目的：出价值。摸家底不是为记账而记账，促流转不是为流转而流转，最终都要落到价值上——生态价值、经济价值、社会价值的综合实现。资产运营承载的正是这个目标。

综上，公司的定位可以概括为：受政府委托、按市场运作、对自然资源资产价值负责的专业运营机构。其包含四个不可分割的属性：

（1）受托性——公司的运营对象和事项来自政府委托，以清单管理为载体：委托什么、怎么考核、收益如何安排，逐项写进委托协议；清单之外，公司按市场化原则自主经营。受托性决定了它的市场化运作必须在委托清单和协议框架内进行。

（2）专业性——（受托开展）清查核算、价值评估、资产整备、组合供应，靠的是专业技术能力而非行政权力。（注：这种“专业性”是公司区别于一般国企的看家本领）

（3）市场性——企业化运作、市场化融资、经营性收益，自担风险、自负盈亏。市场性决定了它不能依赖财政供养，更不能替政府举债。

（4）规范性——一边接受国资监管的保值增值考核，一边接受自然资源资产管理责任的约束，并纳入领导干部自然资源资产离任审计视野。规范性是公司行稳致远的压舱石。

（二）定位说清了公司"是什么"，还要说清公司"不是什么"。

其一，它不是自然资源部门的延伸机构，不得代行审批、执法、登记等行政职权；

其二，它不是融资平台，不得以任何形式替政府举债；

其三，它不是土地储备机构的翻版，不得绕开土地储备管理制度自行"收储土地"；

其四，它不是包打天下的杂货公司，主业必须控制在自然资源资产的价值链之内。

三、主营业务：沿"清查核算—收储配置—资产运营"价值链展开

三句话不仅划定了定位，也划定了业务边界：凡有助于摸家底、促流转、出价值的，是主业；而游离于这条价值链之外的，是否做？要经得起追问。据此，主营业务可以归并为三大板块，清查核算、收储配置和资产运营。需要强调的是，三大板块是递进关系而非并列关系——清查核算是基础，收储配置是通道，资产运营是目的，前一板块为后一板块提供数据、提供资产、提供信用。

（一）清查核算板块：把家底摸清摸实

自然资源部已经部署全面开展全民所有自然资源资产清查（自然资发〔2024〕127号），市县层面的清查、价值量核算、数据库建设等具体工作需要专业力量承接。公司在这一板块的业务包括：参与资产清查的数据采集与外业调查，承担价值量核算的辅助工作，建设维护资产数据库和"一本账"，支撑政府向各级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况，以及开展资产的动态监测与更新。

这一板块还有一个切入点：国有企业土地资产专项清查。北京、湖北、广东已先行探索，湖北对省属企业的土地建立了"空间账本"。地级市层面普遍存在数量可观的低效、闲置国企用地，长期缺乏统一台账。公司承接这项清查，既直接服务国资监管，又为后续的盘活利用低效资源锁定业务来源。

需要指出，清查核算板块多数不直接产生现金流，短期内靠政府购买服务支撑。但它的价值不在盈利而在夯实业务基础：账目不清，收储无据、融资无门、考核无形。这个板块是公司全部业务的基础，投入再大也值得。

（二）收储配置板块：把流转做顺做活

收储是公司的核心业务。收储对象包括未确定使用权人的国有建设用地、可集中流转的林地经营权、闲置水面岸线、废弃矿山用地等低效闲置自然资源资产，将它们归拢整备，形成可配置的资产。对经营性特征明显的资产，可按照《意见》精神进行必要的前期开发和临时利用——但"必要"二字是边界，前期开发以实现配置条件为限，临时利用以不损害资产和生态价值为限。

配置是收储的出口。这一环节的创新空间在于资产组合配置：《意见》提出探索编制自然资源资产配置方案，对涉及同一使用主体需整体使用多种类自然资源资产的实行组合配置，形成资产组合标的。实践中已有先例可循——厦门实现海砂采矿权与海域使用权"两权合一"出让，江西赣州推行"净矿"出让并探索资产组合供应，多地推广产业用地"标准地"供应。公司在这一板块的任务，是为组合供应标的提供前期整备、价值测算和配置执行服务，配合做好出让、租赁、作价出资（入股）等合同履行与全生命周期管理。

这一板块的关键词是合规：收储要依法有据、程序完备，配置要公开交易、全程留痕。资产收储配置环节利益集中，既是公司价值创造的主战场，也是廉政风险和舆情风险的高发区，制度设计必须先于业务开展。

（三）资产运营板块：把价值做实做久

资产运营是价值实现的总出口，业务形态呈多样，从目前情况看，大致可归为四类。

一是管护与修复。受托承担储备资产的日常管护；以市场化方式实施矿山修复、流域治理、全域土地综合整治，运用"谁修复、谁受益"的产权安排，实现"修复—增值—再配置"的闭环。

二是生态产品经营开发。运营区域公用品牌（如丽水"丽水山耕"模式），开发林业碳汇项目并参与交易，提供水权、用能权等资源权益交易服务，导入生态旅游、生态农业等产业项目。南平"森林生态银行"证明，单个林农分散的资源经由收储、整合、提质后，完全可以形成规模化、可交易、可融资的资产包。

三是绿色金融运作。以合法合规的资产和收益权为基础，开展绿色债券发行、生态保护修复基金设立、生态资产权益抵押融资等业务。

四是收益管理与责任履行。公司按委托合同取得服务报酬和经营利润；资产处置形成的政府收益依法上缴、纳入预算管理。同时依委托协议承担受托资产的损害发现、核实、报告义务，配合生态环境损害索赔工作。这是"履行义务、承担责任、落实权益"在企业层面的落点。

四、与土地储备机构的区别与联系

（一）与土地储备机构的联系

其一，对象交叉。土地是自然资源资产中价值量最大、市场最成熟的部分，两类主体的业务对象天然存在交集。

其二，环节衔接。土地储备机构负责纳入储备计划土地的收储，而储备土地的前期开发、管护和临时利用等环节，完全可以由资产公司受托承担。

其三，功能同向。两类主体都在"资产归拢—前期整备—依法配置"的链条上工作，目标都是让土地资产依法、有序、高效地流转起来。

（二）与储备土地机构的区别

其一，法律身份不同。土地储备机构是纳入名录管理的事业单位或政府指定机构（依据《土地储备管理办法》）；自然资源资产公司是政府出资的企业法人。

其二，行为性质不同。土地储备机构从事的是政府行为，是土地储备计划的组成部分；自然资源资产公司从事的是市场行为，依委托协议和企业经营需要开展。

其三，对象范围不同。土地储备机构限于土地；自然资源资产公司覆盖土地、矿产、森林、海洋、水域等多门类自然资源资产。

其四，资金渠道不同。土地储备资金从土地出让收入等渠道安排，辅以专项债券；自然资源资产公司的资金来源于注册资本金加市场化融资，自担风险。

其五，收益归属不同。土地储备的土地出让收入全额缴入国库；自然资源资产公司取得合同约定的服务报酬与经营利润，资产处置形成的政府收益依法上缴。

（三）实践中如何平衡二者的关系

第一，土地收储职能不能替代。纳入储备计划土地的收储，必须由名录内的土地储备机构依法承担，公司不得借"资产运营"之名绕开储备管理自成体系——这既是土地储备制度的刚性要求，也是防范土地财政风险的需要。

第二，受托环节可以协作。公司在土地领域的合理角色是"受托的整备者和运营者"：承担储备土地的前期开发、临时利用、管护，以及储备范围之外的经营性土地资产（如国企存量用地）的清查盘活。

五、与政府平台公司的区别与联系

（一）与政府平台公司的联系

其一，产权同源——两类主体都是政府出资的国有企业，都服务地方发展战略，都接受国资监管。

其二，历史渊源——不少平台公司在园区开发、基础设施建设过程中已实际占有和管理大量土地、水域等自然资源资产，只是从未以"自然资源资产"的视角建账管理；正在推进的国企土地资产专项清查，将使这部分资产显性化。

其三，转型互补——融资平台的市场化转型需要新的业务方向，具备条件的平台公司经规范程序可以改组转型为自然资源资产运营主体，避免另起炉灶、重复建设。

（二）与政府平台公司的区别

其一，功能定位不同。平台公司以政府信用为依托，为公益性、准公益性项目融资建设；自然资源资产以资产为对象，开展市场化、专业化运营。

其二，信用基础不同。平台公司依赖政府信用与财政隐性支持；自然资源资产公司必须建立资产信用与项目现金流。

其三，收入来源不同。平台公司收入以政府购买服务、代建费为主；自然资源资产公司以资产经营收益、委托服务报酬为主。

其四，债务属性不同。平台公司历史上形成大量政府隐性债务，是近年化债与问责的重点；自然资源资产设立之初即严禁承担政府融资职能，风险留在企业。

其五，考核体系不同。平台公司侧重融资与建设任务的完成度；自然资源资产接受保值增值与自然资源资产管理责任双线考核，纳入离任审计视野。

要判断是“平台公司”还是“自然资源资产公司”，可以用三个问题：它的信用基础是资产还是政府？它的收入来源是经营还是财政？它的债务责任在企业还是政府？三问的答案都指向前者，才是合格的自然资源资产公司；都指向后者，无论叫什么名字，实质都是新的平台公司。

必须坦率地指出，如果用自然资源资产公司的"新瓶"，装融资平台的"旧酒"，就是找一批自然资源资产装进公司，然后以之为底层资产替政府融资——那么这家公司从注册之日起就已触碰地方政府隐性债务红线，等待它的不会是制度红利，而是化债问责。2026年《意见》为专业运营机构打开的制度空间，前提必须是“政企分开、风险隔离”；而制度给出的空间与政府隐形债务的风险红线同时存在，能否享受制度的红利，取决于能否守住边界。

结语

回到文章开头的三句话——"清查核算摸家底，收储配置促流转，资产运营出价值"。它既是功能概括，也是业务纲领：家底是基础，流转是通道，价值是目的；三大板块沿这条价值链递进展开；与土地储备机构、政府平台公司的边界，也都能从这条链上找到判据——链条之内的环节可以受托承担，链条之外或与之重叠的职能则应敬而远之。

如果自然资源资产公司欲行稳致远，在此想提醒一句话：定位决定公司能走多远，边界决定公司能走多稳。把《意见》给的名分用足，把制度的红线守牢，把专业的能力练成，自然资源资产公司才能真正成为资源、资产、资本之间的那座桥——桥的那头是绿水青山，桥的这头是金山银山，而桥身正是资源变资产、资产变资本的转化通道。