国务院网站昨日公布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，意见共十九条，从确权、流转、经营等多方面明晰了农村土地经营权流转改革的总体思路框架。
我们认为，“十九条”意见改革意义重大：一方面，落实了十八届三中全会关于促进农村土地经营权流转的要求，为农业规模化经营，提升农业生产效率奠定了制度基础；另一方面，“十九条”成为土地制度改革的破冰之举，对城镇化和户籍制度改革提供了劳动力要素流动的巨大潜力。
我们在此对“十九条”改革方案内容进行简要梳理与分析。
一、土地流转的基础：农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”；以及依法、自愿、有偿的原则。方案基于“三权分置”的制度基础展开。规定农村土地所有权人（发包方，农村集体经济组织）在土地流转过程中仅对本集体经济组织成员间的转让行为进行批准（同意），或对其他形式的流转进行备案。承包经营权属于农民家庭，农户依据“依法、自愿、有偿”的原则自主决定土地流转与否、流转价格与流转形式等，流转收益归承包农户所有。基于承包权的土地经营权可以流转，流入方基于获得的土地经营权开展农业生产和经营活动。
二、土地流转的前提：承包经营权确权登记制度。意见要求健全土地承包经营权登记制度，确权到户到地，尊重农民意愿前提下也可确权确股不确地，并要求用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。我们认为，土地确权登记是经营权流转的重要前提，首先明确农户的土地承包权范围、时限，并从登记制度上进行确认，才能保证在此基础上的经营权流转过程中不会出现大规模的纠纷和利益冲突。
三、土地流转的方式：转包、出租、互换、转让、入股等方式，本集体经济组织成员享有优先权，其中转让方式原则上在本集体经济组织成员间进行。意见对土地流转的形式限制很少，转包、出租、互换、转让、入股等方式均被认可。意见特别规定本集体组织成员享有优先权，这一规定一方面有助于稳定农村土地结构，避免集体组织内部经营权的构成过于复杂；另一方面也有助于促进家庭农场等适度规模经营主体，避免大型工商企业对农户群体利益的侵害。最具不可逆性质的土地转让原则上仅限于本集体组织成员间进行，且需经过集体组织的同意，这一规定更是明确表明维护农民合法土地权益的政策出发点，即避免土地在不合理的条件下被转让而造成农民权益不可逆地遭受损害。
四、农业经营主体：家庭农场、农村集体经营、农户合作经营等由农户主导的经营主体受到鼓励，对工商企业租赁农户承包地进行限制和风险防范。意见鼓励以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源、从事专业化集约化农业生产的家庭农场；有条件的地方可以将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，或引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展规模经营；鼓励多种形式的农民合作组织。同时，对工商企业租赁农户承包地态度谨慎，要求对承包时间、面积进行明确的上限控制，健全资格审查、项目审核、风险保障金制度并对违规处罚作出规定。“十九条”倾向于促进、扶持源于农户的家庭农场、集体经营、合作经营组织，意在保证农业生产的稳定性与持续性，同时由于土地流出方往往是农户，而作为流入方的工商企业在资本实力、政府关系等方面均处于极端优势，因此对工商企业参与土地流转进行严格监管与限制，仍意在避免农户合法利益受到侵蚀，避免农业用地被违规挪用。
总体而言，“十九条”试图实现农业部门的结构性重组，通过鼓励农业部门内部的土地流转和规模化经营，推广农机的使用和农业基础设施建设的升级，使得农业生产效率得以提升，农村剩余劳动力得到进一步解放。而农村剩余劳动力在公平的交易环境下，通过土地流转可以得到较为公允的补偿，变现的土地财富又有助于农村剩余劳动力在城镇地区获得住房等基本生活资料，辅之以户籍约束的放松，规模化经营带来的农村剩余劳动力释放将为我国未来的城镇化改革提供重要的劳动力供给。在这一过程中，如果制度设计、实施、监督得当，流入流出双方的利益均将得到保障，农户中具备较高生产效率的群体将成为农业生产的主要力量，工商企业对农业利益的损害将降为最低，农业部门内部的结构性升级将成为改革的主要驱动力。“十九条”为农村土地经营权流转改革指引出可行方向，下一步如何保障框架设计的意图能够在现实中得以实现，则需要进一步细则的落地，我们拭目以待。
