今年初，国务院审议通过了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，提出到2020年，我国户籍人口城镇化要达到45%，常住人口城镇化率60%左右。2015年，国家统计局公布我国常住人口城镇化率已经达到56.1%。国家对到2020年完成常住人口60%左右的目标并不担心，但对户籍人口城镇化率达到45%，认为任务艰巨，面临困难较多。我国现行的社会保险制度也是影响农业人口城镇化的重要因素之一。本文试图从社会保险费目前状况，分析对我国今后城镇化的影响。
影响城镇化的社会保险费的因素有哪些
目前，我国已基本建成覆盖全员的社会保险制度，但从城镇化角度来看，我国现行的社会保险制度至少存在以下的缺点：
一是政出多门难管理
以安徽省和县为例，社会保险费涉及到五种：养老金、医疗金、失业金、生育金、工伤金。养老金又分成几种：城镇企业职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险，还有一种是行政事业单位养老金。2015年，全县已从行政事业单位人员的工资中预扣一定工资，但具体如何操作，如何进入个人账户等问题，上面尚无明确的规定。医疗保险金中，又分成三种：一种是城镇职工基本医疗保险，2015年全县参保人数为3万；第二种是城镇居民医疗保险，2015年参保人数6.8万；第三种是新型农村合作医疗保险，2015年参保人数为45.6万人。三者合计参保人数55.4万，占全县总人口54万的102.6 %（重复参保、外来人员参保、统计不实等）。在这五种保险中，不光存在身份不同，而且在征收管理上，存在各自为政的状况。失业金、生育金、工伤金、城镇职工养老金、城镇职工（城镇居民）医疗金，由人社部门管理，地税部门征收。新型农村社会养老保险由人社部门管理，人社部门征收。新型农村合作医疗金由卫生和计划生育部门征收和管理。这种政出多头、交叉重复、各自为政管理状况，不仅造成管理上的难度和行政成本的增加，而且部门间相互掣肘，社会资源浪费。
二是标准不一难公平
不管从横向看还是从纵向看，我国社会保险的政策、标准很多是不一样的。从横向看，我国社会保险是体制内和体制外不一样，有单位和没单位不一样，城市和乡村更是不一样。从纵向看，中央到地方统筹层次不一样，有的省集中，有的市县集中。在发放标准上，东部和西部不一样，富裕地区和贫困地区不一样。征收方式上，有的由地税征收，有的是人社、卫计委征收，造成全国碎片化管理。以安徽省和县医疗金为例，机关事业单位、企业职工缴费标准是个人工资的2%，单位另外缴纳6%；城镇居民缴费标准是每人每年350元；新型农村合作医疗的农民，以户为单位，每人每年缴费为150元，各镇农民参合资金由各镇政府负责筹集。在报销比例上，存在着明显差别：假如某人住院，花去医药费10万元，是企业职工或行政事业单位人员，他的报销比例大致为80%左右，而城镇居民要到60-70%之内，农民的只能在50%以下，呈现出巨大差别。每年8月份，和县人民政府总要下发一个便函，要求全县中小学和幼儿园的学生参加城镇居民医疗保险，但这些学生绝大多数是农村学生，各社区或村委会要求这些学生以家庭为单位，集体缴纳新型农村合作医疗保险。这在工作上难免出现同一学生既要缴纳城镇居民医疗保险，又要缴纳新型农村合作医疗保险的局面，甚至还有的学生同时缴纳了商业保险，县政府的贴吧每年都出现此类投诉。这种按区域、行业、部门，甚至人员身份统筹的现象在全国大量存在，造成了不同地区、不同行业、不同部门、不同身份之间缴费标准不同，享受的待遇也不一样，条块分割严重，难以形成全国统一的社会保障体系，缩小了互济范围，削弱了保障功能，影响了人力资源在不同地区、部门之间合理的流动，更是大大延缓了城镇化的发展，影响农民融入了城镇的积极性。
三是门槛设置难流动
一方面国家全力推行全员覆盖的社会保险，但另一方面在不同地区、不同单位、不同身份之间又设置了许多门槛，无形中造成了人员之间的社会保险的不同。2012年，安徽省马鞍山市规定，男未满60周岁，女未满55周岁，是城镇户口的，在相关单位就业过的，可以补交城镇职工养老保险。男满60周岁、女满55周岁以后，将享受退休职工养老保险待遇。这个规定把同在一个单位从事相同工作的农民工，排除在此次享受补交城镇职工养老保险政策之外。这种门槛设置，在城市特别是富裕城市更明显。大城市、富裕省份不允许农民参加本地职工医疗保险等，防止他们共享本地优势的资金和医疗资源，这些农民在为城市创造许多的辉煌之后，伤痕累累，只得回到贫困的农村，执行报销率非常低“保险”，把在城市挣的血汗钱又投入到恢复自己身体的元气之中。市场经济要求人员自由流动。随着我国城镇化进程的加快，人员流动日益频繁，就业方式不断变换，人们经常在城镇职工和农民工、城镇和农村之间转换，而设置不同的社会保险门槛，无形中阻碍了劳动力的流动，影响市场经济发展。劳动者在不同社会保险中变换，他们缴纳的社会保险由于身份的变换而有可能损失殆尽，造成农民不愿保、不想保的局面，也影响了城镇化的进程。
四是土地不舍难融入
土地是最放心的“社会保险”，这种观念在农村、在农民心中根深蒂固。
2012年，我国城镇化率达到52.6%，但是许多专家和学者对这种统计方式提出了质疑。这种城镇化率如果剔除常住人口---2.6亿农民工，户籍的城镇化只有35%。而对北京、广州、上海、深圳的城镇化率分析，同样得出这种统计方式的不科学性。以2010年为例，北京常住人口为1972万，新移民为700多万，占常住人口的35%；上海市常住人口为2220万，流动人口为829万，占常住人口的37%；广州市常住人口为1400万， 流动人口为634万，占常住人口的45%；深圳常住人口为1300万，流动人口为1040万，占常住人口80%。从以上的数字我们可以看出，农民工进城不转户现象大量存在，这种现象存在的根本原因就是农民希望“土地”——这个农村的最低“社会保险”不能丢。
我国的土地实行国有和集体所有制。在农村，土地属集体所有，使用权归农民。受几千年来传统观念思想影响，中国农民对土地难舍难分，他们认为有了土地，就有了希望，有了保障。没有土地，他们就像无根的浮萍，始终没有安全感。当他们进入到城市去打工、去创业时，他们时刻不忘他们最后的“社会保险”—土地！既使他们在城市头破血流，他们可以回到农村，回到他们的一亩三分之地，“拥有”他们最低保障。何况他们始终感觉在城市参加的“社会保险”并没有保障，无法融入城市社会保险中。这种对土地根深蒂固的情结，影响到城镇化进程，给他们完全脱离农民，走向城镇化带来巨大的困难。
五是收支不分难监督
现代法治社会制衡原则要求，任何资金要做到收、支、管、用之间的分离，强化资金管理的约束和监督，这样才能运用好资金，发挥好资金作用，但在社会保险基金中却存在着收支不分的状况。国家已明确新型农村合作医疗金要和人社部门管理城镇居民医疗金并轨，但目前仍由卫计部门征收和支出，收支不分。在城乡居民养老保险上，人社部门不但制定相关政策，而且亲自充当收、支角色，导致有些地方对基金的任意支配，基金的安全受到很大影响。江西省是全国13个省市采取社保经办机构独立开展征收工作省份之一。据江西省地方税务局披露，此种状况导致全省参保率较低，生育保险参保率只能达到8.9%，与其它不实行此征收模式的省份相比，征缴效率差距较大。2010年、2011年，江西省城镇职工基本养老保险参保人数为462万和484万，增长率分别为3.6%和5%，低于全国同期增长率9.6%和10.79%的6个百分点和5.79个百分点。2010年、2011年，职工基本医疗保险参保人数分别为445万、463万，增长率分别是3.5%和4.1%，分别低于全国同期增长率10.4%和9.4%的6.9个百分点和5.3个百分点。同由地税机关代征社保费的湖北省相比，2010年，江西省社保人均征收518元，低于湖北省人均900元的382元；到2011年，湖北省人均征收社保费1184元，而江西省只有594元，相差近一倍。
如何改革社会保险费制度促进城镇化
从以上分析可以看出，在推进城镇化过程中，现行社会保险制度相关政策已经不适应城镇化的发展，应该加以改进。
一、要让“土地收益”成为“农民城镇化”的基本保障来源
农民城镇化，至少农民们有三个放心：放心的养老、医疗和“失业”，有最低生活保障。农村最低生活保障是农民手中的土地，农民城镇化必须消除农民对“土地”的过分依赖，让农民最低保障的土地成为农民市民化的基金来源。国际社会成功经验表明，社会保障替代土地保障，是农民实现从农村迁移到城市，从农业转向非农业一个不可或缺的基本条件。如何把土地保障变成社会保障呢？
农民变成市民，必须要有基本的养老、医疗、失业等社会保险基金。这些基金的来源，可以让农民在完全自愿、有一定城市生活基础的情况下，出让土地使用权给国家，国家按照市场价格购买农民土地使用权，农民用国家支付的土地使用权的款项购买养老金、医疗金、失业金等（政府强化监管，防止资金乱用），让他们老有所养、老有所医、失有所保，解决后顾之忧。农民们“丢掉”了土地保障后，也丢掉了幻想，他们将会用壮士断腕的精神，义无反顾地投入到城市建设中去，实现创新创业，完成自我蜕变，真正变成市民，而不是瞻前顾后，居住在城市，挂念乡村的土地。国家把购买来的土地使用权，进行科学、统一的规划，既可以拍卖用于商业开发，也可以承包给种粮大户，还可以置换土地，成片开发，实现土地收益最大化。这样，从农村、农民和国家三个层面，都是有益于推进城镇化进程的。
二、目前不宜开征社会保障税
许多专家学者主张把我国社会保险费改为社会保障税，从公共经济学理论、政府功能理论等方面进行论证，并提出可以带来提高筹集社会保险基金效率，规范征收标准，增强社会保险互济性，提高社会保险基金监管质量等。笔者认为，现阶段我国不宜开征社会保障税。
目前，安徽省执行的社保政策是：养老保险金单位缴费比例是19%，个人是8%；医疗金单位是6%，个人费率2%；失业金单位缴费比例是1%，个人是0.5%；生育金单位要缴纳1%；工伤金单位缴费比例0.5%、1%、2%三个档次。这样计算下来，单位至少缴费在27.5%以上，个人也要达到10.5%，加上住房公积金比例12%-20%之间，这样单位至少费率达到39.5%，最高达到49%，个人要达到22.5%，甚至30.5%，合计费率最低62%，最高为79.5%，数字非常惊人。即使在高福利的西欧，他们最高税率也就是30%左右，而我国单位费率至少达到39.5%，个人要达到22.5%。我国缴费比例在全球排名第12位，前11位都是欧洲高福利国家。我国的福利是无法和西欧等发达国家相比的。北欧的荷兰、挪威、丹麦、瑞典人均GDP大约在2-3万美元之间，而我国人均GDP为8000多美元。在欧洲，许多国家也是出于政策策略考虑，缓和公众对不断增加税负的抵触和反感情绪，将社会保障税称之为“社会保障缴款”，是迫不得已的变通措施。“共产党会多，国民党税多”，假如社会保险费改为税，我国长期以来的对“税”反感和不正确认识情绪将会爆发，有可能导致社会事件。
从另一个角度来分析，社会保障费无论如何都有固定性、有偿性、自愿性等特征，而税收却是固定性、无偿性、强制性等特征，两者之间差别明显。改为社会保障税之后，税收强制性将会加强，有些单位和个人可能因为缴纳不起社会保障税而倒闭，这在现阶段经济下行状况下，更是对经济发展不利。
三、要建立基本保险制度和商业保险相结合的社会保险体系
从目前来看，我国社会保险费支出的压力越来越大。2013年，全国社会保险费基金总收入35994亿元，比上年增长15%，总支出28744亿元，比上年增长20%，本年收支结余7250亿元，年末滚存结余44884亿元，而支出增长率比收入增长率高出5个百分点。2014年，全国社会保险费收入39828亿元，比上年增加4575亿元，增长率为13%，基金支出合计33003亿元，比上年增加5086亿元，增长率为18.2%，支出增长率比收入增长率高出5.2个百分点，基金压力逐年增长。
社会保险压力还要考虑以下因素：一是人口老龄化因素。我国早在1999年就进入老龄化社会，有人预计到2050年，60岁及以上老年人口将超4亿，占总人口的30%以上。这种庞大老龄化的人口，养老、医疗等社会保险基金支出将是不小压力。二是农村人口城镇化。目前，我国城镇化率达到56%，远期目标将达到70%，按照现在人口13.5亿计算，还有1.89亿人口将城镇化，城镇化将意味着1.89亿人口将享受市民社会保险，而农村社会保险待遇也会大大提高。第三是行政事业单位人员的养老保险。据不完全统计，全国有4000万行政事业单位人员，这些人员将进入社会保险体系，特别是养老体系，这其中“中老年”同志并未缴纳养老保险基金，却要享受养老保险基金。同时，又不能使这些同志退休后拿的养老金，和原来行政事业退休人员待遇相差太大，这样导致国家将补贴更多财政资金。面对巨大基金压力，我们不得不面临这样的问题：我国是实现基本社会保险，还是象西欧等国一样实行高福利、高享受的社会保险？
早在1980年，国际经济合作与发展组织在巴黎会议上就提出了高福利国家危机和高福利的缺陷，这种从“摇篮到墓地”的高保障，已经严重影响了福利国家的经济发展。即使象世界经济第一强体的美国，在社会保险上也是推行基本社会保险。美国社会保障税由工薪税、失业保障税、铁路员工社会保障税三个税种组成。早在1931年，国会就制定社会保障法案（工薪税），只针对65周岁以上的老人。综上所述，我国只能实行最基本的社会保险制度，确保“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的目标，维护社会公平和正义，同时在保基本的基础之上，要讲究效率，推行年金、商业保险等形式，让一部分人为自己的退休生活增添活力和财力，享受“高福利”待遇。这些措施都是在自愿基础上，实行市场化运作，国家可以在税收上予以支持，促进社会发展。
四、建立统一社会保险管理机构
针对我国社会保险政出多门、各自为政、重复建设严重、风险监控效率低下等状况，我国有必要建立统一的社会保险部门，从战略、全局角度制定社会保障计划、政策和标准，做到实施对象、资金来源、支付标准、管理方式的统一，统筹资金使用，提高资金效率。这既要使政策稳妥进行，又不能增加机构设置，有必要利用现有的机构条件，整合资源，把社会保险管理统一归并给人社部门管理，卫生部门新农合相关人员也与此同时划入，人社部门整合城乡医保，直至和职工医保并轨。逐步实现城乡居民养老保险和职工养老保险并轨。明确相关部门职能。
人社部门：负责研究、制订社会保障发展和规划，协调有关部门的关系，筹划保险基金保值增值，研究判定相关政策，发放社会保险费。
地税部门：负责社会保险费的征收，确保社会保险费安全，加大对欠费单位和个人的追缴力度。
财政部门：负责社会保险资金财政供给，监督资金的安全。
审计部门：强化对社会保险资金的监督审查，公布资金收支情况。
政府：宏观上制定社会保障政策和制度，推行统一、全覆盖、多层次、可持续的社会保障制度，维护公平和效率。
通过建立统一的社会保障机构和相互制约的体制，达到制度衔接、政策平衡、机制顺畅，促进社会保障健康发展。
五、坚持收支两条线的原则
《中华人民共和国社会保险法》于2010年10月由十一届人大常委会第17次会议通过，2011年7月1日起实行。其中，第五十九条规定：社会保险费实行统一征收，实施步骤和具体办法由国务院规定。此条款给社会保险费既可由地税机关征收，也可由社会保险经办机构征收带来法律上的依据。
收支两条线是最基本的财政法则。但在社会保险费中，全国有江西省等13个省市由社会保险经办机构独立征收，同样也由他们支付社会保险基金。这种收支不分的状况，违背现代法治的制衡理论，导致资金管理上的混乱，造成资金运行效率下降。世界上绝大多数国家选择由税务机关负责征收社会保险费。美国所有联邦社会保障税均由国内收入局负责征收，加拿大主要由国家收入部负责，而瑞典由中央级的税收委员会和地方各级税务机关征收。
国务院于2015年底出台《国、地税征管体制改革方案》中明确指出：地税部门负责费金征收任务。这是从地税部门“营改增”之后，税收工作量有所减轻的状况出发的。在社会保险费征收中，税务部门要象税收管理那样，实行还责于缴费人的社会保险费自行申报制度。缴费单位和个人依据法律法规和制度，在规定的时间，自行计算社保费应缴数额，主动到税务机关申报缴纳社会保险费。税务机关依据缴费人申报数额予以征收入库。对于少缴、未缴、欠缴等，税务机关根据相关法律、法规予以追缴和处罚，使征缴双方法律责任更加明确，更好推动社保费工作向规范化、制度化、法律化方向发展。而不必再实行由人社部门或地税部门核定、催缴的方式，淡化和消除了缴费人的责任。
在我国经济比较发达的广东省、厦门等5个省、市、自治区，已实现以信息化为依托，建立“五险统申报、统征收，全责征管”的模式，缴费人依据法律法规自行申报，效果良好。这也将是我国今后的社会保险管理方向。否则，面对越来越多的社会保险人员，越来越大的资金流量，越来越复杂的业务流程，单靠某一个单位“紧盯”管理的方式，是无法管理过来，也没法让管理规范化。这就需要人社、税务部门提高的服务质量，让缴费人随时随地了解相关政策，随时随地缴清社会保险费。
六、提高社保费统筹级次。
当前我国养老金收支状况极不平衡。发达地区还有结余，老工业基地、不发达地区就捉襟见肘。据不完全统计，广东养老保险基金滚存结余高达6000多亿元，浙江、山东、江苏等经济发达省份也都有一定的结余。然而，经济欠发达的省份，如辽宁省未来5年养老金缺口将超2500亿，很多人都在担心老无所养。养老金如能真正实现全国统筹，就能很好地解决当前各地区收支差异大、不平衡等问题，提高中央统筹调剂能力，缓解基金未来收支平衡巨大压力。对老百姓个人来说，养老金全国统筹后，可以逐步实现农民工在工作时，任何单位都可以缴纳；退休时，在任何地方都能支取，养老难、看病难等问题逐步解决，消除区域和岗位流动造成保险基金转移接续障碍，
实行更高层次统筹，就必须建立基本保险制度和商业保险相结合的社会保险体系，做到“广覆盖、保基本、多层次、可持续”目标，实行全国统一基数、统一费率、统一待遇等基本保险制度。一盘棋的养老、失业等政策，将会促进人员流动和城镇化进程，大大减少政府保险基金缺口的压力，减轻企业的负担，促进企业轻装上阵，提高经济发展速度。对于相关人员个性化的养老、医疗等需求，则可以采取市场化办法加以解决，做到公平和效率的统一，既保证每个缴费人基本权利，又保证那些想在退休后，享受更好条件者的利益，实现一举双得。
