财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部门今年联合下发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，对土地储备在储备主体、储备规模、筹资渠道、资金使用等方面做出了新的规定。从我国土地储备管理制度的发展与变迁角度，来分析相关政策变化，对于准确把握新的政策措施具有重要作用。
土地储备管理的发展历程
改革开放以来，随着我国进入城市化快速发展期，持续高热的用地需求，使大量农地被征收进入建设用地市场，由此引发了粮食安全、可持续发展、征地补偿等一系列社会问题，而原有存量用地因供应总量过大、结构不合理，导致闲置或低效利用。因此，国家需要一个“土地蓄水池”，在保护耕地的同时也能保障发展用地，合理有效提升用地效益。
土地储备产生与发展的历程可分为3个阶段：分散探索阶段（1996年～2001年）：1996年上海成立了全国第一家土地储备机构即上海土地发展中心，标志着土地储备在我国落地生根。截至2001年8月底，全国共设立土地收储机构669家，收购土地23.3万亩，出让土地5.8万亩。
这一阶段的发展特点：一是机构建立在地域上呈现出“东先西后、东密西疏”的特征。2000年前，全国成立的49个土地储备机构中，东部有36个，占比接近75%。二是基本确立了“收—储—供”的运行机制。三是土地储备运行模式、主体、客体及两者关系各地不同。在运行模式上，有以上海为代表的市场主导型、以杭州为代表的政府主导型，及以武汉为代表的政府市场混合型三种；在储备主体上，有事业单位性质，也有公司法人性质；在储备客体上，不仅有征收、收回、收购、置换等的对象土地，也有规划红线储备、信息储备等。在主客体关系上，有市场条件下的“自由买卖”关系、行政条件下的“权利与义务”关系，及借鉴国外的“强制性买卖”关系等。
这一阶段的突出问题表现在，由于没有全国统一的管理制度体系，地方具体操作中常会无据可依。在经济发达地区，经济发展对土地的市场化需求，以及地方政府追求土地收益，成为推动土地储备制度创设的诱致性根源。
中央政府主导的试行阶段（2001年～2007年）：2001年5月，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出“试行收购储备制度”，“划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”，标志着土地收储进入了由中央政府主导的试行开展阶段。
这一阶段的发展特点：一是国家赋予土地储备重要任务。稳定土地市场秩序，回收闲置土地，为节约集约利用存量土地服务，是国家赋予土地收储的重要任务。二是筹资渠道得到拓展，建立了财务会计核算制度。2003年，中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》明确，“对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年”；2006年，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》提出，“从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金”，且“国有土地收益基金主要用于土地收购储备”，“合理控制土地储备规模，降低土地储备成本”、“实行项目预决算管理”等。到2007年，财政部、国土资源部出台《土地储备资金财务管理暂行办法》，基本确立了资金来源渠道：已供应储备土地产生的土地出让收入、国有土地收益基金、银行贷款及其他金融机构贷款、经财政部门批准可用的其他资金及上述资金产生的利息收入，同时也确立了资金使用范围、零星收入管理、收支预决算管理等。
这一阶段的突出问题表现为，在经营城市的理念下，土地储备机构突破了其职能定位，集市场管理者与经营者于一身，成为地方政府经营城市的工具，直接或间接作为政府融资平台的情况也出现了苗头。
全面完善推行阶段（2007年～至今）：2007年11月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合下发《土地储备管理办法》，标志着土地收储进入了全面完善推行阶段。截至2013年底，全国进入土地储备机构名录的机构约为2600家。
这一阶段的发展特点：一是相关制度体系已基本健全。《土地储备管理办法》（2007）、《土地储备资金会计核算办法（试行）》（2008）、《关于加强土地储备与融资管理的通知》（2012），以及《土地储备资金财务管理暂行办法》（2007）等政策及文件的出台基本形成了现有土地储备制度框架。二是机构管理更为强化。强调了国土资源主管部门统一归口管理，要求机构实行名录制管理，地方各级国土资源主管部门不得为名录以外的机构办理储备土地登记、核发土地使用证；要求有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备机构彻底脱钩。三是融资管理日益规范。具体措施包括：设定融资前置条件，即将融资机构列入名录管理、抵押贷款对应的土地必须具有合法的土地使用证；提出“融资规模控制卡”管理，要求土地储备融资要纳入地方政府性债务统一管理；确定年度土地储备计划是制定年度土地储备资金收支预算、决定年度土地储备融资规模的主要依据；贷款最长期限由2年调整为5年；贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目；纳入储备的土地也不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保等。
这一阶段的突出问题，一是“低进高出”的经营模式，有悖于不以营利为目的的初衷。作为地方“经营城市”的重要抓手，土地储备机构面临巨额贷款的压力，压低收储价格，并寄望于通过招拍挂能获得更多的溢价，成为了一种自然的经营心态。二是新征农用地在土地储备占比过高，偏离工作重心。三是过分依赖金融机构贷款，存有潜在的信贷风险。虽然有5条资金来源渠道，但一些城市的贷款比例已经高达95％。
对比新规出台前后的政策变化
从调整内容上看，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的出台，是为了适应经济发展新常态，进一步规范土地储备工作，使土地储备承担起 “去杠杆、去库存、防风险”任务。那么通过对比新规出台前后的政策变化，将有助于我们更好地理解新规制定思路，便于今后实际操作。
土地储备主体实现“一转三脱”。“一转”，即土地储备机构从数量众多、性质不一，转变为一县一个、列入名录，隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理的公益一类事业单位。“三脱”，即部门脱离，从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，剥离出去或转为企业；业务脱离，土地储备机构不得承担与职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的应当限期剥离和划转；领域脱离，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。“一转三脱”从部门职能定位的角度，解决了以往名录制通过限定土地登记和银行贷款的方式不能完全解决的机构管理混乱的问题，使土地储备机构的职能回归到“一个池子蓄水”上来。
土地储备总体规模确定更为务实。一是确定方式从“以计划定计划”转变为“量力而为”。土地储备总体规模是土地储备计划的重要内容，土地储备计划是编制土地储备资金收支项目预决算的重要依据。之前，编制土地储备计划主要是依据当地各类规划计划，新规出台后，储备总体规模确定与地方债务的偿还能力直接挂钩。二是确定目标从“最大化融资”转变为“去库存、防风险”。虽然之前土地储备融资规模可以通过“融资规模控制卡”，纳入地方政府性债务统一管理，但实践中都是逆向运作，常是先有了最大融资额度，才倒推储备总体规模，实质是储备为融资服务。新规出台后，减少或停止新增储备规模，控制和降低地方政府债务压力将成为新常态。
筹资方式由“贷”转“债”。之前土地储备最大的筹资渠道——银行贷款及其他金融机构贷款被彻底关闭，要求所需资金从其他3条渠道（国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金）统筹安排，不足部分将在国家核定的债务限额内，由省级政府代发地方政府债券的形式予以解决。“贷”转“债”，看似筹资压力从贷款转到了发债，但今非昔比，当前及今后一段时间，土地储备总体规模整体将大幅回落，所需资金量也将大幅减少，其他3条渠道基本可以解决很大一部分（存量贷款纳入政府性基金预算后，也可解决一部分），地方政府债券当前的主要任务就是置换存量土地储备贷款。不过从长远看，地方政府债券作为土地储备今后筹资的重要渠道之一，仍需要严格监管。
资金使用更为严谨。首先，储备土地前期开发实现“不搭车”、“不挂钩”、“不变相”。即储备机构“不搭车”进行与储备宗地无关的基础设施建设；项目承接人依约取酬，不将工程报酬与土地使用权出让收入挂钩，也不以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。其次，明确偿还支出和其他支出。在《土地储备资金财务管理暂行办法》（2007）规定土地储备资金用于偿还贷款利息支出外，明确增加了偿还存量贷款本金，并将分散在两个文件当中的土地储备相关的其他支出，明确地合并列出。再次，推动土地收储政府采购工作。在通过政府采购实施储备土地的前期开发的基础上，提出积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务，要求属于政府采购范围的编制政府采购预算，属于政府购买服务项目同时编制政府购买服务预算。
（作者分别供职于中国土地勘测规划院和北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司）
