财政部、国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（以下简称《办法》），对地方政府实施土地储备通过发行债券的方式进行融资的渠道、方式及规模等进行了明确规定。
中国农业大学土地资源管理系主任、教授朱道林认为，“从形式上看，《办法》要求地方政府土地储备必须通过发行债券的方式进行融资，但《办法》要旨更在于保障地方政府土地储备资金需求的同时，加强防范地方政府债务风险，强化政府债务的监管与防控。”
逐步规范土地储备融资
“此前，地方政府往往以土地储备机构作为融资平台，国家一直高度重视土地储备融资监管与风险防控，既要保障土地储备必要的资金需求，又要防止以土地储备名义膨胀政府债务，防控债务风险。”朱道林说。
早在2016年初，财政部、国土资源部等四部门就发布实施了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，明确要求各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，土地储备融资需求应当通过省级政府发行地方政府债券方式解决。之后，国家和一些地方政府始终在研究探索土地储备债券发行等具体做法与细节。
“此次发布实施的《办法》，正是对采取发债方式实施土地储备融资的具体规范。”朱道林表示，《办法》明确规定了土地储备专项债券的发行主体、规模、方式及监管要求等，既体现了与现行土地储备制度的衔接，又强化了通过发行债券方式进行土地储备融资的各层面、各环节的监管要求。
《办法》明确规定，土地储备专项债务由省级政府统一发行，再转贷给市县级政府。朱道林认为，此举既有利于以省为单位控制发债规模，又满足了土地储备主要由市县政府实施的做法要求。
《办法》明确要求，土地储备专项债券发行严格对应项目实施，债券期限与项目实际相适应，债券安排的支出明确到具体项目；土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。朱道林表示，通过强调专项债券与项目严格对应，将原来集中发行和管理的专项债券进一步完善为按项目发行和管理，便于投资者信息甄别，提高债券市场化水平。
《办法》进一步明确了落实市县政府责任，通过统一的土地储备专项债券命名格式，将债券偿还和资金管理责任一一对应到具体使用债券资金的市县政府；强化财政部门、国土资源管理部门协调配合，发挥部门各自优势，保障专项债券有效发行、使用与偿还。“此举将强化市县政府管理责任，加强部门协调配合。”朱道林说。
防控地方政府债务风险
近年来，党中央、国务院高度重视防范政府债务风险，中央经济工作会议和政府工作报告都对此提出明确要求。自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布实施以来，有关部门一直积极探索完善地方政府专项债券管理的做法，逐步实施按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券来控制政府债务规模，取得了一定成效。
统计表明，截至2016年末，全国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元，两项合计，全国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的2016年74.41万亿元的GDP计算，全国政府债务负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。
“但是，一些地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分地方采取变通方式实现政府融资的做法不断翻新。部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺等做法依然存在。因此，有必要进一步严格规范政府债务管控。”朱道林说。
如何有效防控地方政府债务风险？
朱道林认为，地方政府土地储备专项债券是政府债务的主要形式之一，既是解决地方政府土地储备资金的重要渠道，也是政府债务防控的重点。
《办法》明确规定，土地储备专项债券是地方政府为土地储备举借债务的方式，并由省级政府发行，实行总额度控制，纳入政府性基金预算管理，并由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备，必须与项目挂钩等。
“这可以从总量上控制地方政府债务规模，使风险可控，并杜绝其他融资途径，规范政府土地储备融资行为。这既有利于防范地方政府债务风险，又规范了土地储备融资行为，还有利于促进土地市场健康发展。”朱道林认为。
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