近年来，农村土地股份制改革已经是创新农村集体土地所有权实现形式的主要模式之一。该模式在保障农村集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权等方面，为今后农村土地股份制改革方向进行了有益的探索。
“股改”探索始于20世纪八九十年代的广东。其后，浙江、江苏、北京、上海、四川和湖北等省市陆续展开。尽管各省做法不一、各具特色，成效与问题并存，但是都面临着国家层面的法律困境。笔者先后赴杭州市余杭区、绍兴市绍兴县和宁波市鄞州区3个区县实地调研，基本掌握了农村土地股份制改革“浙江模式”的特点和实施障碍，并提出进一步规范发展的建议。
股改的基本特征
股份合作经济实体组织有三种，且法律地位不一：一是由部分农村集体成员组建的土地股份合作社，其主要分布在城市远郊区、传统型农区、农业园区和具有丰厚旅游资源的农区等。二是由农村集体经济组织整体改制而成的村（社区）股份合作社，如杭州市余杭区乔司镇五星村，其主要分布在城乡结合部和城中村地区。三是按《公司法》组建的土地股份有限公司，其主要分布在城中村，总体占比较小。以上三种实体组织，只有第三种经过工商部门登记并依法取得法人资格，其他两种多数未能通过工商退出登录登记。
入股要素以农村土地各项权利为主、资金技术等要素为辅，且资产都可量化。调研发现，浙江省农村土地股改目前涉及的土地要素主要有：农村土地承包经营权、集体建设用地使用权，个别地方也隐含着宅基地使用权，甚至是集体土地所有权。并且，多数地区已经将集体土地所有权、农村土地承包经营权、集体建设用地使用权作为集体资产量化入股。也有的以承包土地入股，并吸收资金、技术等参股，联合成立土地股份经济组织，农民按入股土地所占股份参与分配。如绍兴县柯桥镇新风村土地股份合作社，按照农田基础设施现有水平和追加投资预测，尚需投入资金73.54万元，以现金投入计股，每100元一股，合7354股。
禁止股权流转或仅限于集体内部流转。由于现行法律对集体土地权利的处分权能是有所限制的，而土地股份制改革中股权的流转包含着土地权利的让渡与处分，因此，各地对股权流转普遍持慎重态度，实行封闭性流通，如规定不能流转或只能在本集体经济组织内部流转等。
实施困境
“拆村建居”后，城市社区股份经济组织所保留的部分原集体土地的所有权及其主体确定存在法律障碍。法律规定的集体土地所有权主体包括村民小组、村或乡镇集体经济组织，而“拆村建居”整体改制后成立的社区股份合作经济组织已经不属于这三种形式，其所保留的部分土地性质难以确定。如果认定其为国有土地，却没有办理过征收；如果仍旧认定其为集体土地，但是集体土地的主体已经灭失。事实上，这部分土地已由“拆村建居”后的社区股份经济组织继受。但是，在现有法律框架内，在集体经济组织的撤销机制和成员的退出机制不健全的情况下，这部分剩余土地的所有权主体和使用处分等权利存在法律障碍。
股权使集体土地成员权实化，但土地利用和流转仍存在法律风险。土地股份制改革采用实化的股权代替虚化的集体土地成员权，实现了土地承包权与经营权的分离，使土地资源更加优化配置。然而，目前我国法律法规对集体土地的处分权能存在严格限制，所以用此种方式实现集体土地流转仍存在法律风险。譬如，土地承包经营权入股后，土地股份合作社利用土地抵押获得贷款，可一旦出现风险金融机构如何将这些集体土地变现？同时，在浙江多数地区存在集体建设用地上物业出租的情况下，农村集体建设用地使用权不能转让、出租和抵押，导致了农村集体土地利用粗放、收益分配不合理、遇到矛盾纠纷时难以调处等问题。
股权管理静态化与社区人口动态化之间矛盾突出。村级股份经济合作社在股权管理上采用全省相对统一的“生不增、死不减及迁入不增、迁出不减”的静态管理办法，但它在形态上又维持了社区的性质，没有彻底割断集体经济与社区管理的关系，股份经济合作社依然是社区治理的经济支撑。由于集体经济是社区内户籍人员共有的传统认识，产生了类似“户籍关系在本村的农民就是社员”的惯性思维，认为社内资产前人、后人都应有份。从而引发对静态管理模式的争论甚至否认，给社会稳定造成了较大压力。
规范化建议
认可农村股份经济组织的法律地位。对土地股份合作社、村（社区）股份合作社等非公司形式的农村股份经济组织，应该根据其实际情况，允许其通过工商退出登录登记依法取得企业法人资格，确定其法律地位和责任；或者出台专项扶助政策，明确其作为非法人团体的特殊地位及权益。
建立农村集体组织及其成员的退出机制。目前，城乡结合部的很多农村集体经济组织也已经转为社区股份合作社，但是其仍承担着原农村组织的职能。也就是说，农村变社区，村民变居民之后，社区的管理模式还是原来农村那一套，很难摆脱农村集体组织的影子，从而影响了城市的发展和管理。因此，建议从法律层面建立农村集体组织的退出机制，真正实现农村集体组织向社区股份组织甚至是股份有限公司的转变，农村集体组织成员或社区居民（股东）也可以通过股权转让完全脱离原集体组织，从而真正融入城市。
清晰界定土地要素，因地制宜量化土地权利。土地要素是土地股份制改革的关键所在，调研发现，各地对土地是以资产、资源还是权利形式入股，认识很不一致。从浙江的实践看，建议以土地权利作为要素入股，包括农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权等。至于土地权利的量化，土地承包经营权可按承包地面积折算，也可按承包地质量等级折算，或按该土地的农业收益进行量化，还可以三者统筹考虑。集体建设用地使用权可以参照国有土地价格评估予以量化；也可以采用成本法，按投资成本进行量化；还可以不量化土地价值，只对集体建设用地增值收益部分量化。
优化股权配置，促进股权流转。关于人口股的配置，各地基本采用“增人不增股，减人不减股”的方法，但是该方法的实施剥夺了股改后新出生的集体经济组织成员享有的包括土地在内的集体资产的权利。因此，要按照十八届三中全会提出的赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保和继承权的要求，一方面，从政策法律层面对这一做法进行优化和规范；另一方面，促进股权流转，进一步激发股份合作社活力。
（作者分别供职于中国人民大学公共管理学院、国土资源部咨询研究中心）
