韩晓光
改革开放以来，我国初步建立了一套以社会主义公有制为前提，以保护耕地和节约集约用地为目标，以用途管制、土地征收、有偿使用3项制度为核心，具有中国特色的土地管理制度体系，为推进城镇化和工业化发挥了重要作用。然而，在我国经济转型、社会变革、利益调整、依法治国的大背景下，进一步推进土地制度改革的复杂和艰难程度，超乎我们的预期。笔者以为，正视现行土地制度存在的问题，把握正确的改革取向尤为重要。
土地制度改革应当有利于解放和发展农村生产力
新中国成立以来，先后4次调整以土地制度为核心的农村生产关系，都极大地解放和发展了农村生产力。当前，在土地二元所有制框架下，农村集体土地受制于权能不完整、权属不清晰、地位不对等以及不能入市流转、资产价值难以显化等因素，农村生产关系已经明显不适应生产力的发展：一是以家庭为单位的生产方式逐渐向适度规模经营过渡——这是实现农业现代化的必由之路，二是农村人口离乡进城、农村聚落外扩内空造成了土地资源极大浪费——这是重塑城乡人地关系的重大课题，三是空壳化的集体经济组织亟须注入新的活力——这是在坚持农村土地集体所有制的前提下完善集体土地权能的依据所在。在必须坚持土地公有制和目前农村土地仍然具备一定生存保障功能的条件下，笔者建议加快推进农村土地股份制改革。
其一，坚持农村集体土地所有制，强化农村集体经济组织的集体土地所有权人地位，引导其建立适应市场经济需要、遵循市场经济规则的现代法人治理结构。
其二，在完成农村集体土地确权登记和农村土地承包经营权确权登记的基础上，分类设置股权形式，对已经依法确认的承包土地经营权、宅基地使用权，以其土地用益物权入股；对尚未分配的其他土地，以集体土地使用权入股，并形成集体股，以解决集体经济组织新增成员和代际公平问题。
其三，农村土地股权仅限于土地使用权和经营权性质，既可以满足合理流转、规模经营和“带股进城”、“资本下乡”之需要，又同样服从土地用途管制、空间规划以及国家基于公共利益的土地征收。
土地制度改革应当有利于推动新型城镇化进程
一是应当尽快分级分类划定永久基本农田、城市发展边界和生态保护红线，城市规模扩张必须与城市人口规模增加相同步，年度新增建设用地必须与城市新增人口相挂钩，并逐步减少工业等生产性用地，适当增加生活用地特别是居住用地，形成生产、生活、生态空间的合理结构。
二是虽然从长远看，土地财政将难以为继，但短期内土地财政仍然是支撑城镇化发展的主要资金来源，对其进行过度抑制或者釜底抽薪都有可能导致系统性风险。当下要务就是同步推进建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制和更多依赖地方税收的城镇发展筹资机制，让提供土地者受益，让使用土地者纳税。
三是人地关系的协调优化，要求城镇化必须与工业化对人口的吸纳能力和产业的支撑能力相匹配，这就需要为城乡要素流动搭建有效路径。户籍制度的松动为农业转移人口市民化创造了条件，而城乡建设用地增减挂钩则为资金和土地要素互补性流动提供了渠道。在目前没有大规模支持农村发展的财政转移支付的情况下，这一制度设计可以作为以城带乡、以工促农、城市反哺农村的最有效平台，应当使其为城乡一体化发展发挥更多作用。
土地制度改革应当有利于发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用
一是应当正视并逐步消除目前国有建设用地配置中违背市场规则和公平精神的行为。如：对于划拨土地，应大幅缩小范围、严格审查条件，并防止其“隐形入市”和变相用于经营用途。对于商住用地，应摒弃单纯的“价高者得”规则，更多地考虑土地的社会价值和公共需求，体现社会主义公有制的优越性。对于工业用地，应改变以低成本土地支撑工业化的模式，取得方式和使用年限要反映其产品的市场规律，对集约程度和经营效益要加强约束性考察，并建立严格的退出机制，使工业用地回归到作为生产要素的价值上来，而不能作为企业囤积获利的工具。
二是农村宅基地作为一种承载保障功能和福利性质的特殊建设用地，一方面，政府应当区分“城乡建设用地扩展边界外的传统农区”和“城乡建设用地扩展边界内区域”两类情况，以不同方式贯彻“一户一宅”原则，做到应保尽保。另一方面，应当通过市场机制促进宅基地有偿流转、有偿退出和有偿收回，解决大量客观存在的宅基地闲置、“一户多宅”和非本集体经济组织成员通过继承或其他合法方式占用、使用宅基地问题。
土地制度改革应当有利于提高土地管理效率
其一，厘清各级政府责任。坚持目前的中央和省两级土地审批权限设置，在宏观层面上，由中央政府负责制度设计和规划计划管控，目标导向是维护国家整体利益，确保耕地红线；在中观层面上，由省级政府负责征地审批和土地市场监管，目标导向是维护土地管理秩序，确保群众权益；在微观层面上，由市县级政府负责组织实施和用地主体管理，目标导向是促进节约集约用地，服务地方发展。
其二，尊重地方首创精神。各地情况千差万别，土地制度改革既不可能完全推行“一刀切”，也不可能做到一劳永逸。在坚持法治、实事求是、尊重民意的前提下，赋予地方政府更多自主权，建立与社会公众、用地主体的良性谈判机制，使其摆脱“带着枷锁跳舞”的尴尬境地。
其三，突出城乡一体管理。现行土地管理无论是制度安排还是机构设置，都存在重城轻乡、重工轻农问题，建议整合国土资源、发改、农业、建设等部门以及国土资源部门不同内设机构对农村土地的管理职能，实行城乡统一、归口管理，通过权力制衡防止对农村土地权益的侵害。
其四，发挥市场调节作用。政府土地管控除了行政命令，还应当通过市场机制发挥作用，无论是别墅和高尔夫球场，还是闲置土地和小产权房，都是基于市场而出现的，也就应当从市场规律入手研究解决方案，通过市场调节利益，通过市场优化管理。
（作者韩晓光为山东省济南市国土资源局局长，周鹏供职于山东省济南市国土资源局）
