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探索土地改革路径 防范土地财政风险


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作者:黄俊溢
更新时间:2014-08-14 20:48:06
关键字: 土地改革 土地财政 土地管理制度
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土地问题是新型城镇化过程中一道绕不过去的坎儿。中国土地制度的基本特征——二元产权结构产生了廉价用地,使得一些地方政府通过土地出让与土地抵押融资模式推进了上一轮城镇化的快速发展,但同时这种方式的不可持续性也带来了土地利用率低下、用地结构扭曲、征地制度不完善、地方债与金融、粮食安全等问题与风险。

  土地问题是新型城镇化过程中一道绕不过去的坎儿。中国土地制度的基本特征——二元产权结构产生了廉价用地,使得一些地方政府通过土地出让与土地抵押融资模式推进了上一轮城镇化的快速发展,但同时这种方式的不可持续性也带来了土地利用率低下、用地结构扭曲、征地制度不完善、地方债与金融、粮食安全等问题与风险。

  十八届三中全会《决定》中提出的建立城乡统一的建设用地市场为土地改革提供了明确方向,未来如何让土地制度适应新一轮的城镇化发展?如何从“土地城镇化”走向“人的城镇化”?中国经济时报记者就此专访了国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员邵挺。

  土地制度相对新型城镇化已滞后

  中国经济时报:你认为该如何看待土地制度和城镇化之间的关系?现在存在哪几方面问题?

  邵挺:从2003年到2012年是上一轮城镇化快速发展的阶段,其中土地发挥了很大的作用。但是在新型城镇化背景下,目前的土地制度是相对滞后的,并且其弊端越来越大。

  首先,土地的宽松供应是上一轮城镇化非常重要的条件,从数据上来看,2003年至2013年国有建设用地供应量,从460万亩增加到接近1100万亩,年均增速超过GDP增速,也远远超过同期城市建成区面积扩展速度,“土地城镇化速度超过人口城镇化速度”的粗放式城镇化这个说法就是由此而来。新增用地宽松供应的背后,是土地制度的二元产权结构,按照现有土地管理法,所有城镇新增建设用地只能通过政府垄断的征地来获得。

  从数据上可以看出,2010年到2012年大概每年征地规模是400万亩,在政府实施大规模经济刺激的年份 (如2009年)超过了500万亩。目前全国每年一半左右的新增建设用地是通过征用耕地转成建设用地而来。尽管中央政府采取了被称为史上最严厉的耕地保护政策,但耕地得不到有效保障的问题始终存在,使得未来进一步城镇化过程中的耕地保护和粮食安全受到威胁。

  其次,在城乡一体化发展机制没有健全的情况下,现有土地制度在客观上起到了提供农民基本生活保障的作用,给城市提供了大量低价劳动力。农民工有就业的需求而进城,但是人虽然进来了,养老、医疗等城镇基本公共服务却没有覆盖到这些群体。客观上看,农民在农村拥有的承包地,起到了潜在的社会保障作用,实际上为上一轮快速城镇化减轻了城市公共服务的负担。

  最后,土地财政和土地金融是解决上一轮城镇化融资的主要渠道。地方政府依靠土地出让金和土地抵押贷款来推进城镇化,2013年我国的国有土地使用权出让收入是4.2万亿元。84个重点城市的土地抵押贷款在2012年年底就达到了6万亿元,有些一线城市和二线城市,土地抵押贷款的比重占当地人民币贷款的比例很高,有的甚至接近40%。

  土地城镇化不可持续

  中国经济时报:“土地城镇化”使城市快速发展的同时也产生了很多问题,请你具体谈一下这其中的问题和风险?

  邵挺:中国上一轮的城市化,以城市的外延扩张和“人口不落地”为主要特征。城市外延扩张,使大量农地被转为建设用地,造成耕地、尤其是优质农田被大量占用;过于注重土地的城市化,造成城市用地粗放。尽管这种“要地不要人”的城市化,节约了工业化的劳动成本,降低了城市政府的公共投资和公共服务费用,但是也留下大量后遗症,造成中国土地城市化大大快于人口城市化的畸形特征,城乡二元格局加剧,耕地保护和粮食安全压力增大,产业结构和经济增长方式的转型难度加大。

  第一,实际占用耕地尤其是优质耕地过多,加上土地流转机制不完善,导致粮食安全难以保证,城镇化的底线可能被突破。上一轮城镇化建设中占用的耕地尤其是优质耕地非常多,加上过去不完善的土地流转机制,导致很多地方土地抛荒,这使保障粮食安全的难度加大。虽然我国有耕地占补平衡的战略,但实际操作过程中,地方政府是在拿不好的地来补优质耕地,这对整个耕地质量产生影响。第二次全国土地调查中发现,全国中重度污染耕地在5000万亩左右,看起来耕地数量还有20多亿亩,但是质量不高。在此背景下,延续以大量占有耕地、污染土地为代价的城镇化推进模式,首当其冲是我国的耕地和粮食安全问题。

  第二,土地的利用效率低下。城市“摊大饼”的方式导致土地利用效率差,对发挥大城市集聚能力和可持续发展不利。目前我国单位建设用地产出水平明显偏低,仅为韩国的18%,不及英国的11%。这背后有几方面因素:一是土地市场化配置较低。虽然土地实行招拍挂的方式,但是我国很多地(比如基础设施、政府大楼、机关单位等)还是采取无偿划拨的方式,这个比例比较高。真正以出让方式供应的地,从2006年至2013年,已经从76%下降到50%;无偿划拨的非经营用地,已经从24%增长到近50%。

  第三,土地利用结构不合理,工业和基础设施用地占比过高。从2006年至2013年,工业仓储及其他用地(主要指交通、基础设施用地)占整个国有建设用地供应量比重的68%。而房地产用地,2011年以来其占比一直低于30%。

  第四,土地财政不可持续。原来增加城市用地主要靠征地,现在这套模式不可持续。值得注意的是,土地财政和土地出让收入是两个概念,土地财政为扣除成本后的净收益。而从2013年开始各种成本(拆迁、三通一平的基础设施投入等)占比上升很快,据财政部公布的土地出让收支状况显示,这部分占比已接近80%,扣除成本后,可以看到土地财政空间正在被挤压,土地收入占地方财政收入的比重下降很快。2010年这部分比重是30%,但是到了2013年大概只有8%。

  可见这套征地模式的可持续性越来越差,同时这种以土地作为增长模式所导致的后果是地方债务和金融风险的累加。随着土地收益的降低,土地抵押融资风险会越来越大,从去年年底审计署公布的数据来看,地方政府需要偿还的债务里面有接近38%是需要依靠土地出让收入来偿还的。而由于银行大比例的资产是以土地抵押贷款的形式出现的,一旦房地产市场受到波动,下游的土地市场价格下滑,将造成难以控制的金融风险。

  探索土地改革路径

  中国经济时报:未来如何使土地制度适应新型城镇化的发展?

  邵挺:据测算,如果按我国工业化城市化实际用地做趋势外推,到2020年,我国建设用地、“居民点和独立工矿区用地”及城镇建成区面积分别为38.53万平方公里、31.10万平方公里、13.51万平方公里,到2030年,分别为41.31万平方公里、33.27万平方公里和17.50万平方公里。为适应新型城镇化发展的要求,土地制度的改革必须兼顾经济社会发展、农民权益保护和生态环境保护等多个目标。

  第一,在不损害农民利益的原则下,应通过承包地、宅基地和建设用地、集体经营性用地入市来解决现有问题。这就需要完善土地流转市场和征地制度。

  在征地制度改革中,“占补平衡”要加强管理,提前将保护性用地规划出来。在这方面,目前也在基层部门探索“三规合一”、“多规融合”等方式,以提高规划的严肃性。同时要注意不能只靠政府补贴的方式征地,应该建立一种利益相容的办法,比如采取留地安置的方法,政府拿出一定比例的土地去给集体经济,让他们享有持续收益。

  有序推进集体土地入市,通过激发增长潜力来保障城镇化用地需求和发展需求。十八届三中全会中提到的 “同地同权同价”,要做到这点核心是政府要允许集体经济和开发商 (即土地需求者)直接谈判,得出市场价格。政府最好不要介入其中,如果政府要谈,就要把增值收益进行合理分配。注意这里的“同价”不是同样的土地价格,而是在同一个市场化价格体系内去交易。

  第二,提高土地利用效率,东部城市用地要以盘活存量为主。若要改变地方政府对土地的依赖,需要改革土地出让金制度。

  同时,降低工业用地比重,降低工业用地使用年限,比如将年限由50年调整到30年甚至20年,使之与企业的生命周期相吻合。因为很多公司破产后,大量土地荒废,目前在东部地区,如深圳等地正在尝试这方面的改革,将原来的一些工业用地调整成为其他用地,以此来盘活存量。此外,可以采取“以租代出让”的方式刺激工业用地的合理利用。同时,在新增用地方面,国家应规划控制这部分用地,明确限制当地的工业用地规模,对工业用地年产值达标后再进行供应。总而言之,未来工业用地模式在新增方面长期租赁,先租后让,慢慢退出存量,转变成其他用地,提高整体土地利用效率。

  第三,未来国有土地的经营者方式要创新。政府需要改变单纯卖地的模式,可探索成立若干个和社保基金相似的国有土地经营公司或基金,采取市场化主导的方式来经营。

  但是现在的难题在于,改革是个长期的过程,如何处理好中长期结构调整期中短期的阵痛问题,这实际考验的是政府的能力。

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