党的十七届三中全会以来，国务院颁布了一系列关于全面深化农村改革的重要文件，其中多个文件都对农村土地股份合作社的发展方向做出了重要部署。2015年11月，中共中央、国务院印发《深化农村改革综合性实施方案》强调，“加强农民专业合作社和土地股份合作社规范化建设”，“深入推进示范社建设行动。构建农户、合作社、企业之间互利共赢的合作模式，让农民更多分享产业链增值收益”。农村土地股份合作社在我国已有20多年的发展历史，但近些年其绩效增长受阻，农民的利益也受到不同程度的损害，个别地区甚至发生农户退股风潮。以江苏省为例，选取南京市、泰州市、徐州市和淮安市的农村土地股份合作社为调研对象，发现农村土地股份合作社在治理、分红以及农村社会保障体系方面存在诸多问题。农村土地股份合作社在改革进程中，应该充分考虑地区与农户的异质性，大力发展第二、三产业，并完善社会保障体系。
农村土地股份合作社发展较快
农村土地股份合作社是指农户以“农村土地经营权”入股合作社，把土地经营权变成股权，自愿联合从事农业合作生产经营的经济组织。江苏省农村土地股份合作社的发展速度较快。根据江苏省农业委员会的统计，江苏全省13个省辖市下辖的98个县（市、区）均有农地股份合作社的试点。在其发展进程中，根据入股方式分化为两种发育模式：一是只有土地经营权参股的“单要素土地股份合作社”；二是土地经营权与资金、技术等生产要素共同参股的“多要素土地股份合作社”。江苏省的实践证明，农村土地股份合作社成立和发展，促进了土地规模经营、新型职业农民等新生事物的出现，逐渐改变着农村面貌，推动传统农业向现代农业转变。
然而，在取得显著效果的同时，农村土地股份合作社的发展也遇到了各种不同的问题与困难，绩效增长受阻。在农村土地股份合作社实践中，有相当一部分农村土地股份合作社分红并未实现增值，农户难享土地增值收益。在调研中，分红增加的社员比例只占62.1％。其中，泰州市与南京市的比例相同，均达68.4％；徐州市次之，达55.9％；淮安市社员分红得到增值的比例较低，仅为35.8％。农村土地股份合作社的产生本身，就是农户追寻外部利润以及提高农民收益的结果，分红得不到增值，土地的资本属性难以体现，农民的利益未得到最大程度的保障。
多要素农村土地股份合作社占比较少
在盈利、经营以及宣传等方面，多要素农村土地股份合作社的社员评价相对较优，农户入股意愿也较高，但现行组织大多为单要素农村土地股份合作社。调研中南京、泰州、徐州以及淮安的单要素农村土地股份合作社占比分别为82.32％、81.88％、55.17％和86.48％。这是因为单要素农村土地股份合作社管理简单便捷、资源要求较低，因此大多数地区政府直接吸纳农户土地经营权入股，再转包和租赁给企业或专业大户等经营。但是，其分红方式大多为一次性的“保底分红”，农户很难享受到土地经营中的“二次分红”。而多要素农村土地股份合作社经营方式上大多自营，能够在固定租金的基础上保证农户的“二次分红”，确保农户能享受农业产业化带来的土地增值收益。
各地区社员农户对农村土地股份合作社的组织治理水平评价均不高。不同地区农村土地股份合作社在实践中存在的弱势趋同，集中在组织治理缺乏效率与科学性。其中，调研中评价最低的三个项目为“董事会召开次数”、“财务公开次数”和“股东代表大会召开次数”。很多地区的农村土地股份合作社股权治理结构形同虚设，治理效率并不高，严重影响农村土地股份合作社的质量和发展。
农户入股农村土地股份合作社的自愿程度，南京、泰州明显高于徐州与淮安。调研中，南京与泰州农户入社自愿程度集中在“非常好”和“较好”,徐州和淮安则集中在“一般”与“较好”。其原因主要是，苏南、苏中的第二、三产业较发达，农户家庭的非农就业率高，对土地依赖性小，农户愿意将土地入股，避免抛荒带来的经济损失。同时，农户入股又使得大量劳动力转移到第二、三产业，且使土地形成规模化生产，提高了土地生产效率，促使经济快速发展。而苏北地区，农户从业选择性小，对土地依赖性大，加之农村社会保障制度尚不健全，大大降低了农户入股意愿。
需充分考虑地区与农户的差异性
为解决农村土地股份合作社发展中的问题，促进农村土地股份合作社规范化发展，建议采取以下措施。
第一，合理利用财政政策逐步引导，形成以多要素为主、单要素为辅的农村土地股份合作社模式。由于“内股外租”的单要素农村土地股份合作社并不参与经营，可给予相对较低的资金支持；而自营的多要素农村土地股份合作社，可给予较高额度的资金支持，并且在其他农用生产要素上给予更大幅度的优惠政策。此外，可给予与自营农村土地股份合作社合作的企业以政策支持，提高企业与农村土地股份合作社合作的积极性，确保自营农村土地股份合作社的产品销量与可持续发展。
第二，提高农户自身素质与组织治理水平。重视对合作社集体农民的治理团队综合素质的培养，不断提高其管理水平，为土地经营权股权化的推行提供人才骨干支持。还要提高作为股东的集体农民的文化素质、科学水平，对他们进行农业技术以及其他的技术培训，使其具有脱离传统农业生产和从事第二、三产业农产品深加工及市场营销的新型农民素质，或争取就业及转移劳动力的市场优势。
第三，考虑地区与农户的差异性，引导农户加入适合的农村土地股份合作社。各地区可从当地农业劳动力转移的实际状况出发，考虑教育、产业等差异性，实施不同的地方性政策。此外，应充分考虑到农户自身禀赋的差异性，设计多种要素的折价入股方式，提高农户资源的利用效率。对于学历相对较低、家庭养老保险率较低以及个人已经从事非农行业的农户，可引导他们仅以土地入股；对于有一定的管理能力或农业经营技术、资金，并有志于从事农业产业化行业的农户，则可引导他们以技术、资金以及劳动力等多元化要素折价入股。
第四，以农村土地股份合作社为平台，促进农地抵押与农业保险发展。规模经营的农村土地股份合作社对资金的需求增高，并且信用风险相对个体农户较低，以农村土地股份合作社的名义向银行提交农地贷款申请，大幅度增加了农地抵押贷款的额度和可获性，从而缓解了农村土地股份合作社运行过程中投入不足以及融资难的困境。农村土地股份合作社以农地抵押以及其他渠道获取资金后，由于农业生产经营风险高，仍存在一定的违约风险。据此，应该大力发展农业保险，增加农业保险产品，设立保险扶持基金，形成多重风险保障体系。
（本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“农村土地股份合作组织发育、运行绩效与响应研究”（14YJA790028）阶段性成果）
（作者单位：南京农业大学金融学院）
