城市发展与耕地保护成为当今社会主要矛盾，尤其是城市郊区的土地管理混乱，已经是国土资源管理的首要问题，本文从土地利用存在的问题和对策，系统地阐述城市郊区土地的管理。
近年来，由于城市迅速外延扩展，给郊区特别是近郊土地管理带来了一定的难度，在一定程度上存在盲目用地和管理失控现象，将不能保证土地资源的持续利用，最终也会妨碍城市和城市社会持续发展。因此，对城市发展过程中郊区土地利用问题进行深入研究，具有重要意义。本文以西安市为例对此加以分析。
一、土地利用存在的主要问题
1、耕地面积锐减，人均耕地占用率急剧下降。市郊土地作为城市发展扩张的主要对象，耕地被侵占不可避免，但作为城市的社会，经济和生态支持系统，必须使一个城市郊区有相应的耕地面积。而西安市在发展过程中，对城市支持系统的挤压相当严重。
2、土地利用结构不合理。合理的土地结构，有利于发挥土地资源的生产潜力和区位效益及聚集聚集效果，以达到土地利用的综合效益最优化。西安郊区土地利用结构不合理主要表现在二，三产业比例及布局的不合理，第一产业中，专业菜地不足以及农村居民点过散，面积过大。近郊的黄金地段大量被相当多的效益低，污染重的工厂占用，未能充分利用土地优越的区位条件，发挥更大的生产潜力和效，益。此外，全区农村居民点零星散乱无序发布，有待根据节地，适用，方便，美观的原则进一步调整。
3、土地利用程度不高。城郊土地的特殊地理位置决定了它的双重任务，一是满足第二，第三产业发展的用地需求，二是建立良好的支持城市发展的农业生产体系，在这两个发展方向上，实现节约用地和提高土地利用的集约化程度。该区土地利用程度不高主要表现在：（1）常有撂荒地出现。（2）土地利用率低，常有“空心村”现象出现。（3）土地生产率中等，农民对它的投入热情不高。
4、土地污染严重。随着城市的发展，工业“三废”和生活垃圾对郊区土地资源的污染日益严重。工厂大多建在郊区，工业废水治理程度低，大部分废水排入河道，使河水受到严重污染，两岸农田，鱼塘也受到不同程度的污染，使农业产品产量和质量受到威胁。环境污染正成为郊区土地利用的严重问题。
5、土地非法交易和土地投机现象时有发生。土地资产有增值的特性，使之成为投机者的首选目标；另一方面，由于农业生产的经济效益较低，集体单位也乐于把土地作为交易物----以地生财。这种交易行为，直接导致耕地面积的下降，使耕地得不到有效保护，影响农业生产的稳定，同时也造成土地资产收益流失。国家财政收入降低，造成土地资源浪费，也违反了土地利用总体规划，破坏了土地市场正常运转。
二、合理配置土地资源的对策
土地资源的合理利用包括利用结构的调整与优化，利用方式的集约化，前者可以通过土地利用置换和土地利用总体规划来实现，后者可以通过提高土地利用的集约度，建立土地流转机制，完善土地市场和实现土地市场供地方式的两个转变来实现。
1、确保土地利用总体规划的实施。根据郊区发展目标和土地利用总体规划实施要求，完善相应法规和管理办法，加强宣传教育，强化群众依法利用和管好土地资源的意识，并且把土地利用总体规划落实情况作为乡镇领导干部的主要政绩列入考核项目。这样可以切实保护耕地，防止耕地进一步减少。由于市区的建设和发展需要占用郊区土地，所以郊区的土地利用总体规划必须结合城市规划，用发展的眼光，从促进社会和经济发展的需要出发，统筹安排，对郊区土地利用做出科学预测，对各项目用地进行合理调配。在贯彻合理用地，节约用地，保护环境的原则下，采取切实措施保证规划在实践中落实，并把任务分配到各个乡镇。
2、搞好土地利用置换。土地置换是调整用地结构，实现用地结构合理化的重要手段，可以在宏观上提高土地的利用率，在微观上以等量土地投入取得等量的产出，这样可以相对提高土地利用程度。城市郊区区位条件优越，可以大力发展服务于城市的第三产业。与西安城市发展速度和发展规模相比，当前近郊的第三产业还相对落后，所占全区收入的比重还很低，既不能满足城市发展的要求，也没有充分利用区位优势促进郊区发展，所以有必要用第三产业与那些效益差，污染重的第二产业相置换，实现土地资源的优化配置和土地利用的最佳效益。
3、建立制约机制，合理配置土地资源，切实保护耕地。（1）完善土地年度统计。对于村镇非法的土地变更应该查清性质，不予变更登记，确保耕地不被侵占。（2）加强对工业企业选址的审批，加强对污染资源的综合治理。（3）规范土地的征用程序，杜绝“征而不用”或“开而不发”现象，制止越权批地，严肃追究违法者的法律责任。（4）建立健全农地使用权流转机制，使耕地逐步向种田能手或种植专业户手中转移，以实现农业的规模经营和专业化生产，同时可以避免耕地抛荒。
4、规范土地市场行为，杜绝耕地资源流失。《土地管理法》明确规定，严格控制耕地转为非耕地，所以当非农业建设用地确需占用耕地时，应引进土地市场供给方式的两个转变（1）由需求定供给向由供给定需求转变。郊区土地市场的供地方式长期以来都是土地跟着项目走，从而导致微观用地的无计划，这实际上也动摇了国民经济的基础---农业，造成土地管理失控。因此，要对土地供应总量进行宏观控制，把竞争机制引入土地市场，实现建设项目的优胜劣汰。（2）由外向型向内涵型转变。西安市区的发展过去一直是以占用郊区耕地为代价，原因是耕地便宜，结果造成大量的土地被圈占，闲置，使得城市外延扩张，而建成区的土地利用却不注意集约，西安建成区内部还很有潜力可挖，城市发展必须走管住增量，盘活存量的路子。
