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为什么土地确权成了“亏本生意”?


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作者:陶然
更新时间:2016-01-29 08:50:39
关键字: 土地流转 土地管理制度 土地确权 耕地保护
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现阶段农村土改,意在让农民提升生活生产条件,同时提高土地使用效率,在此过程中,还要兼顾城市建设与耕地保护,实现农业与农村现代化协调发展,目标不可谓不宏伟。然而,改革牵涉到诸多利益相关群体,若措施不当,可能引发广泛的社会矛盾。

       现阶段农村土改,意在让农民提升生活生产条件,同时提高土地使用效率,在此过程中,还要兼顾城市建设与耕地保护,实现农业与农村现代化协调发展,目标不可谓不宏伟。然而,改革牵涉到诸多利益相关群体,若措施不当,可能引发广泛的社会矛盾。

       在中国人民大学陶然教授看来,先整理土地以“做大蛋糕”,同时给潜在受损者相应补偿,再实行土地确权,或许是可行的改革思路。

       改革需要妥协,也从不可能完美,关键在于,让相关利益群体有机会摆明利益所在,计算不同方案给各自带来的损益,减小改革阻力,寻求共赢的可能。

正文:

       推动改革,不仅仅靠决心,更需要立足实际情况,分析成本和收益;否则,良好的意愿往往难以落地,甚至可能事与愿违。自2014年中央“一号文件”颁布以来,农地确权成为农村土改的重点之一。在现阶段,我国的农村土地确权,就是确定某一范围内土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利内容,能够赋予农民更完整的土地权利。

       尽管如此,农地确权进度迟缓,地方政府意兴阑珊:在实际操作过程中,种种因素使得农地确权成本极大,收益极小,成了一桩“赔本买卖”。那么,为何良好的意愿反而成了“亏本生意”?有没有可能“扭亏为盈”?

一、农民确权的收益与成本

       原则上,农村土地确权赋予了农民更完整的土地权利:确权之后,农民的承包地、宅基地、房屋等财产权利能够固化和得到保护,更有可能通过农地抵押贷款支持农业生产,甚至还可以通过流转为农民带来财产性收入,有助于外出农民工在城市立足。

       因此,2014年中央一号文件指出,要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地,确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助”。

       尽管理论上农地确权有益民生,但仔细阅读上述文件,可以发现该政策收益有限,成本极高。第一,农地确权所确的是“经营承包权”,不能买卖,仅允许转租和抵押。确权是为了带来诸多收益,确权后应有利于土地转租、抵押和买卖,但在当前政策下,土地确权收益极为有限。在中国而言,破碎农地占主体,其转租价值非常有限,而由于不能自由买卖,抵押价值则几乎不存在。因此,它不会有利于这一政策希望支持的农村家庭农场壮大。

       短期内,抵押政策至少可以让农村大户、或者下乡农业企业受益,但长远来看,当前很多农业大户、农业企业从农民那里转包的农地也缺乏法律保障。特别是地方政府单方面推动的大规模转包,一旦未来农民工因失业而返乡后,很可能要求收回已经转包出的承包地,发生大规模违约风险,对农村社会稳定造成不利影响。

       第二,推进土地确权要花钱,即便文件中提到中央财政给予补助,大部分成本也要地方财政自掏腰包。土地确权说起来简单,但实际操作上每宗地的确权过程很复杂,包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。就目前各地农地确权试点情况看,全国农地确权的保守成本也会超过1000亿元,实际测算操作成本估计还会更高。

       除了直接成本,农地确权的间接成本也不可忽视:确权过程中出现了村民之间、村民与村集体、乃至村民与地方政府之间的矛盾。关键问题是,按什么规则确权。如果在未来五年内要按既有农地分配完成确权,那么就很容易引致二轮承包后家庭有新增人口、但未获土地农户的强烈反对;而重新根据现有人口进行土地分配并确权,又一定会带来那些已占有土地农户的反对。如果不处理好这些问题就强行推动确权,不能解决既有矛盾,还要制造新矛盾。

       此外,在城镇化背景下,大量农村劳动里进城,一般而言有利于那些留在农村的劳动力规模经营并提高其农业收入,但目前政策倾向于一视同仁为外出打工者确权,这个效果就很难充分体现:留驻人群就不得不支付更多租金成本才能扩大经营规模,这样其农业收入也有限。但另一方面,外出人口还无法在城市永久定居,不给外出流动人口确权也并不合理,也必然招致反对。

       综上所述,不能买卖的土地确权成本高昂而收益非常有限。按照现有政策进行农地确权的结果,基本上只增加了相关部门的负担,还可能引发诸多矛盾,地方政府不愿做“亏本生意”,也在意料之中。

二、农地确权与耕地保护

       土地确权也并非只是一项任务,更是未来推动规模经营、农业发展现代化的必经之路。因此,土地确权不应当成任务单一推进,而应当放在中国农村现代化的整体框架中理清思路,兼顾保护耕地、提高土地使用效率等多重目标。

       上文提到,目前土地确权所确是“经营承包权”,尚不允许土地自由买卖,而政府不允许农地自由买卖主要出于以下顾虑:首先,担心该政策一旦实施会引起农村土地过度集中,甚至导致大批农民失地;其次,政府可能还担心农地利用失控,无法实现耕地保护的目标。

       但上述担心都缺乏足够的理论与经验支持。农地在局部地区出现过度集中与保护不力的局面,恰恰是现有农村土地集体所有体制必然带来的问题。首先,该体制事实上给地方政府过度推动土地集中创造了便利条件。如果当前确实存在一些农地过度集中倾向,恰恰是地方政府不仅作为裁判员,而且还直接作为运动员强势参与农业产业化的结果。不少县市以推动农业产业化、现代化、推动农业集中经营为名,引导农业大户和现代农业企业去长期转包个体农户的承包地,有时候农民本人,尤其是外出打工的农民并不知情,或并不完全同意。如果农地允许自由买卖,不仅有助于实现农地确权后的各种好处,而且可以让政府真正成为一个相对中立的裁判员,有助于遏制农地过度集中的出现。

       实际上,跟我国国情比较接近的越南在允许土地买卖后,并没有出现农业土地过度集中现象,而因经济困难被迫卖地的农户比例几乎可以忽略不计。即使出现少数经济困难而被迫卖地的农民,一方面卖地可能对其是更优选择,另一方面,在现代社会,政府完全可以通过农村社保系统兜底,改善收入分配。

       再来看耕地保护。在农地不允许买卖的情况下,农村大批劳动力外出打工,却没有城市定居的稳定预期,造成农地转租短期化,甚至直接撂荒,这样显然不利于耕地的保护,也无法提高耕地利用效率。

       此外,只要政府在关系到农地转非的土地利用规划上严格依法,农地自由买卖也一般不会导致农地用途改变。反倒是目前地方工业用地低价出让模式下,地方政府随意扩张城市建设边界并大规模征地建设开发区,才是最浪费耕地的行为。如果政府的政策不仅允许农地自由买卖,而且允许农村建设用地自由买卖,甚至农地转非过程中可以在征收土地增值税或所得税基础上实现自由交易,那么地方政府零地价、负地价招商的情况就马上能够得到有效遏制。因此,在合理的土地利用规划基础上,让农村农地与建设用地市场充分发育,才是实现有效保护耕地的根本途径。

三、“亏本生意”如何扭亏为盈?

       当前的土地确权还存在迄今为止未被重视的巨大潜在成本,同样与保护耕地、提高耕地效率的目标相悖:目前,我国农地利用的基本特征是土地细碎化,若在这种“碎渣地”困境下推进土地确权,会给未来实现农业规模经营、农田水利基础建设乃至于农业现代化带来的巨大潜在成本。

       中国家庭农场规模偏小,土地分配时因兼顾土地肥力与地块位置差异不得不好坏搭配、远近搭配,导致农地细碎化严重且互相插花,不仅田埂和一些未利用地闲置,而且也不利于农田水利基础设施建设。

       与农地破碎化相类似的是城市郊区农民宅基地确权和未来整体开发利用的矛盾。如果一块土地上的所有者太多,每个家庭拥有宅基地规模过小,就不利于整体非农业转用和经营性开发;过快确权发证反而可能导致土地无法实现最有效的整体利用。

       因此,先整理土地,再确权,或许是更加合理的改革思路。而推进改革,乃至“扭亏为盈”还要解决以下问题,其一,要能覆盖土地整理和确权的直接成本,其二,尽可能减缓实施过程中的矛盾,其三,不违背保护耕地的原则,同时要提高土地利用效率。

       各地对此进行了积极探索,主要有两种改革模式,一种是目前国土部大力推行的“城乡建设用地增减挂钩”,在此模式下,为了获得计划下达之外的建设用地指标,地方政府越来越多地考虑通过对以宅基地为主的农村建设用地复垦来新增耕地,全国各地正在大规模推进以“新农村建设”、“新民居建设”、“城乡统筹”为名而推动的撤村并居和农民集中居住。

       在高速城市化的社会背景下,“城乡建设用地增减挂钩”政策有其现实的合理性。目前,农村人口大规模外迁,在原有农村宅基地分散分布情况下,为留守人群(老人与儿童)提供公共服务、提升农村生活基础设施的水平成本很高。而宅基地复垦并推动农民集中居住可以在一定程度上降低公共服务的供给成本,并且实现更合理的用地布局。

       但是,上述政策在执行过程中出现了一些严重的问题,在获取建设用地指标的驱动下,地方政府往往倾向于过度推动,甚至激化了社会矛盾。很多地区推行运动式整村拆迁,有些地区农民居住本就相对集中,且有相当部分是质量较好、常年有人居住的砖瓦结构房屋。在这种情况下,拆迁不仅是浪费,也致使民怨沸腾,完全违背了改革初衷。

       另外一种思路是农地整理折抵建设用地指标的“浙江模式”。通过对农地综合整治、归并零散地块等措施,加强农田水利设施建设、提高既有耕地质量、增加有效耕地面积,同时,允许土地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标。

       为鼓励农地整理资源丰富但建设用地指标需求不大的县市推动农地整理工作,浙江省政府还创造性地引入市场机制跨区配置土地发展权,允许通过土地整理新增耕地折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂。同时由于每亩建设用地的指标费基本可以抵消土地整理的成本,这一政策也就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。

       较之宅基地复垦折抵建设用地指标的政策,“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”政策有几个明显的好处:首先,农地整理成本平均而言大大低于宅基地复垦,避免社会资源浪费;其次,也正是农地整理可有效地改善农业基础设施,提高农地质量,更有利于实现耕地保质、保量的目标;最后,农地整理不影响农民生活生产,反而有助于增加耕地数量和质量,不仅不会带来农民之间的矛盾,还因做大蛋糕而有助于缓解农民之间就土地分配确权所可能产生的矛盾。

       因此,农地确权不仅与耕地保护问题相关,也与农地整理问题关系紧密。未来,改革的基本出发点,基于城镇化过程中城市郊区土地增值的潜力,创造性地运用“土地发展权转移与交易”这个在国外和国内部分地区已被证明非常有效的政策手段,实现城市政府,农村外出打工人口、纯农区农民多个群体对城市化过程中土地增值收益的共享。

       具体而言,还是要培养前面所说的多元化建设用地指标市场并推动跨区交易,而因此所产生的指标收入,除可部分用于农地整理、农地确权、农民集中居住外,还可部分用于村集体按照一定标准去购买那些到外迁人口留在农村的土地,再无偿分给那些留在农村的人口。上述措施结合起来,就可以在农地整理与宅基地复垦之间取得平衡,有效化解中国城镇化过程中城乡协调发展、耕地保护与城市建设并举、农业现代化与农村建设现代化协调发展的目标。

       (本文系中心研究助理周彦、徐静婷根据陶然老师研究报告改写)

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