2015年以来，国务院将闲置土地处置作为经济发展新常态下稳增长的重要措施，通过大督查、严问责，有力地推进了处置工作在全国的落实。宁夏虽然是一个较小的省级行政区，其在全国节约集约用地专项督察中发现的闲置土地面积却在31个省（自治区、直辖市）中位列第九，且一开始处置进展缓慢。这引起了国务院和国土资源部的高度关注。后经多次严格督导，宁夏按照以用为先的原则推进这项工作，发现的闲置土地处置到位率上升至98%，同时建立健全了相关长效机制。
2016年1月6日，宁夏是国务院常务会议上受通报表扬的4个省级行政区之一。个中情由，值得深入分析和思考。
“硬骨头”多，主动性不够，导致处置初期进展缓慢
在节约集约用地专项督察中，宁夏共发现闲置土地141宗、1577.87公顷。其中，因企业原因形成的有71宗、1125.42公顷，占71.3%；因政府原因形成的70宗、452.45公顷，占比28.7%。闲置时间达两年以上的有122宗、1483.07公顷，占比94%。商业或住宅、工业等经营性用地132宗、1546.8公顷，占比98%。
按照国务院要求，国家土地督察西安局在2015年5月向宁夏回族自治区政府印发了督察整改意见书，自治区政府也在6月召开了闲置土地处置动员部署会，制定下发了整改方案，但由于诸多原因处置进展十分缓慢。
部分市、县（区）政府对企业原因造成的闲置时间较长、面积较大、责任较难厘清的一些“硬骨头”，在处置工作中存在畏难情绪，不敢碰硬。如自治区闲置土地面积大于66.67公顷（1000亩）的有5宗，总面积597.13公顷，占全区闲置土地总面积的比例高达37.8%。
对一些地方千方百计招商引进的大型企业或重点项目，处置主动性不高。如宁东能源化工基地的宝塔综合项目区东区储运中心项目占地高达280.68公顷，占自治区整个闲置土地总面积的17.8%。
此外，一些市、县（区）政府责任心不强，调查落实不力，对闲置土地的情况不清、问题不准、数据不实，在原因定性、处置方法和责任追究等方面政策把握不准等，造成闲置土地未能真正处置到位。
上述多重因素作用下，截至2015年8月底，全区闲置土地处置到位率仅有16%，9月底也只有31%，且处置不力，面临被国务院直接问责的风险。
除涉法涉诉宗地外全部处置到位，有力促进稳增长目标实现
面对如此严峻形势，自治区各级党委、政府变压力为动力，铁腕推进闲置土地的整改处置。
省级党委、政府充分发挥主体责任。2015年9月30日，自治区党委书记李建华明确提出整改要求；自治区政府分管副主席主持召开2次推进会，通报全区闲置土地整改处置情况，明确提出限期完成闲置土地整改处置的要求；召开约谈会2次，对5个地级市、6个县（市）政府主要负责人进行了约谈，并责成有关方面对4个市县相关部门主要负责人进行了责任追究。
组成联合督查组实地督导。自治区政府督查室、监察厅和国土资源厅组成4个联合督查组，先后5次赴各市县进行了实地督查，跟踪处置进展，使核查成为常态。督查组深入各市、县（区）宣讲闲置土地核查问责要求和处置相关政策，明确指出整改处置必须横下心来，敢于碰硬、敢于担当、不折不扣处理到位，并要求区别不同原因、不同类型的问题，采取不同措施进行整改。西安督察局也先后4次深入闲置土地重点地区开展实地督导，要求严格处置到位、全面加快处置进度。通过连续不断的督查和督导，有力地促进了闲置土地的整改处置，全区处置到位率迅速由8月底的16%上升到11月底的98%。
建立定期通报制度。自治区政府对闲置土地处置实行半月统计、通报和日报制度，及时通报处置进展情况，并指出存在的问题，对处置不力的市、县提出明确的整改要求。国土资源厅对7个市、县的11宗、785.7公顷闲置土地典型案例和13宗、557.1921公顷重点督查案例进行挂牌督办，同时抽调4名厅级领导带队包片督促各市、县（区）加快闲置土地整改处置。
多措并举研究解决疑难问题。自治区及重点地区党委、政府多次向国务院办公厅及国土资源部等国家有关部委汇报工作中存在的困难和问题，与涉及的法院、银行等部门及时协调沟通，寻求解决问题的对策。国土资源厅坚持每天以“日报表”形式向自治区政府督查室报告处置进展，并及时以书面形式向西安督察局报告全区闲置土地处置进展、存在的问题及整改措施，确保全区闲置土地依法依规按标准处置到位。
截至2015年底，宁夏除涉法涉诉宗地外，其余闲置土地全部处置到位，处置到位率达到98%，且动工开发面积占68%，拉动投资70亿元，有力地促进了稳增长目标的实现。同时，自治区党委、政府还联合印发了《关于加强和改进节约集约用地管理的若干意见》，并由国土资源厅出台了6个配套文件，共制定19项政策措施，全面加强了长效机制建设，提升了节约集约用地的思想认识和管理水平。
在经济下行的背景下，制止和预防土地闲置尤为重要
西安督察局按照“一评价、两分析、做预测”的思路，帮助地方算清土地“经济账”，初步测算出宁夏1577.87公顷闲置土地，相当于自治区2014年新增建设用地计划指标的24%；其取得的直接成本高达20.5亿元，相当于自治区2014年地方公共财政收入的6%；按照自治区工业园区建设用地亩均投资强度2286.86万元/公顷计算，自治区闲置土地所支撑的GDP高达360亿元，为自治区2014年GDP的13%。
由此可见，土地闲置既占用了大量规划用地计划指标，又占用了大量政府资金，而且其中相当数量的融资资金还要承担高额的融资成本，在当前经济下滑的形势下，处置闲置土地刻不容缓，制止和预防土地闲置的发生也尤为重要。
形成土地闲置的原因是多方面的。除《闲置土地处置办法》明确规定的政府原因和企业原因外，还有国家政策和管理体制等方面的原因。现行“重批供、轻监管”的管理模式下，对土地开发利用的后续管理，仍缺乏严格有效的管理措施和手段，建设用地批而未供、闲置和低效利用现象时有发生；仅依靠国土资源管理部门一家，很难达到处置目的，必须建立地方政府、财政、住建、规划等多个部门发挥合力的闲置土地查处机制；企业土地持有成本低，不积极配合处置，涉地税赋主要集中在土地取得和转让环节，持有环节仅有城镇土地使用税，且税赋水平很低。
在加大对已有的闲置土地的处置力度外，更应预防出现新的闲置土地。为切实解决和防止类似问题的产生，建议进一步建立健全相关制度：
增加节地在政绩考核中的权重。将节约集约用地情况纳入对地方政府目标责任制考核，对批而未供面积超过上年度新增建设用地总量及闲置土地超过上年供地量的地方政府，核减下年度新增建设用地指标并实施责任追究。
增加土地持有成本，限制企业圈地套钱。严格限制工业用地规模和用途调整，改进以土地进行抵押融资的有关规定。同时，积极推进“以地控税、以税节地”模式，对企业项目总用地和闲置土地采取不同的税收政策，提升企业土地持有成本，特别是闲置土地的持有成本，巧用经济杠杆推动企业主动节地退地。
提升相关规章的法律地位，严格责任追究。建议将《闲置土地处置办法》等上升为法规或法律，全面提升节约集约用地规章制度的法律地位，同时对监管不力甚至乱作为的政府及相关部门实行严肃问责，形成严格依法依规节约集约管地用地的良好氛围。
进一步鼓励地方利用批而未供和闲置土地。一些地方因用地需求不足，在新增建设用地指标可能出现结余的情况下，减少了闲置土地的盘活利用，主要顾虑的是当年新增建设用地指标执行不到位后，国家会核减下一年度的新增建设用地计划指标。因此，在核定下一年度的新增建设用地指标时，应统筹考虑各地年度闲置土地利用情况和年度新增建设用地计划指标执行情况两个方面，完善政策，鼓励地方对闲置土地多途径、多方式利用。
