由北京大学经济学院团队研究的相关课题成果显示，地方财政对于土地财政的依赖度正在不断上升，2003年到2013年的十年间，中国地方财政对于广义的土地财政的依赖度上升了11.3个百分点。更加值得一提的是，当前，地方财政构成已一改土地出让金一家独大的情况，对房地产相关税收依赖度正慢慢超过土地出让金。
据澎湃新闻报道，所谓广义的土地财政是指，土地出让金加上与土地、房地产相关的地方税收。而狭义的土地财政则指土地出让金纯收入。
上述课题指出，中国地方财政对于广义的土地财政依赖度在2003-2013年间上升了11.3个百分点。 由于地方财政对土地出让金的依赖度在这期间只上升3.2个百分点，所以，这剩余的8.1个百分点的“广义的土地财政依赖度”的上升，就只能来自于“地方财政对土地税和房地产企业税的依赖度”的上升。
这就是说，2003-2013年间中国地方财政对于广义的土地财政依赖度上升的主因是地方政府对土地税和房地产企业税的依赖度上升。数据显示，地方政府对土地税和房地产企业税的依赖度上升占到广义的土地财政依赖度上升71.7%的比重，而对土地出让金的依赖度的上升只在全部土地财政依赖度上升幅度中占到28.3%的比重。
实际上，该课题研究成果显示，在2001年之前，地方财政对土地税和房地产企业税收的依赖度是高过其对于土地出让金的依赖度的，而在2001年以来，则相反。平均说来，2001年至今，中国地方政府对于土地出让金的依赖是高于其对土地税和房地产企业税的依赖的。
课题指出，作为“广义土地财政依赖度”的两个组成部分，“地方财政对于土地出让金纯收入的依赖度”和“地方财政对于房地相关税收的依赖度”，有着各自的特点。 总的说来，在过去十五年里，在中国地方财政收入里，土地出让金纯收入的地位当然要高于土地相关税收所占的地位，并且，是地方财政对土地出让金依赖度的波动才推动了地方财政收入在1999-2013年间的波动。
但是，在2003年以来，中国地方财政收入对于土地财政的依赖度的上升增量，却主要是由于地方财政对于土地税和房地产企业的税收的依赖度上升而贡献的;而且，相对于土地出让金的依赖度，地方财政对于土地相关税收的依赖度则要稳定得多，这样，当土地出让金收入由于政府尤其是中央政府加强对土地市场和房地产的调控而急剧下降时，由于土地税和房地产企业所缴纳的税收的稳定性，其在地方财政收入里所占的权重就可能不减，甚至反而有所上升。
不过，需要指出的是，中国各地经济情况不同导致地方财政的构成并不一致。
上述课题成果显示，上海、北京、海南、黑龙江、内蒙古、新疆6地房地产相关税收已超过土地出让金比例，而浙江、江苏、安徽、河北等地对土地出让金依赖依然较大，浙江、江苏土地出让金更是相关税收的2倍。
浙江、江苏、安徽、河北等地，尤其是浙江、江苏，对土地出让金高度依赖的理由很简单。这些地区都是两个超一线城市，辐射区域内经济相对发达，二线城市在房地产兴盛的态势中，这些地区受到超一线城市的带动而楼市看好，它们有地可卖所以土地市场畅旺，但房子本身的保有价值比交易价值要大，所以对土地出让金依赖度高，而房地产税收则比不过。
不同的是，房地产税收超过土地出让金的6个地区则有所分化，一边是两个超一线城市，另一边是地广人稀、相对偏远而在上一轮楼市中泡沫比较严重的地区。虽然结果是一致的，但成因大不相同。
对京沪两个超一线城市而言，土地有限，近年土地交易面积有所收缩，逐渐陷入无地可卖的境地，而且作为政治文化中心的北京和经济中心的上海，城市发展潜力和未来价值均不断推高房价，房屋交易亦相对频密很多，于是无地可卖和房屋交易频繁的双重效果，自然是房地产税收超过土地出让金了。
海南、黑龙江、内蒙古、新疆则是完全不同的状况，这些地区都相对偏远，地广人稀，作为房地产市场上游的土地市场自不看好，对房地产税收依赖度更高也就不难理解了。
那么，对地方财政影响深远的“土地财政”是怎么来的呢?
中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授此前表示，改革开放之前，政府的财政体制是一个建设财政的体制，或者说生产财政的体制。因为当时的绝大部分企业是由国家直接经营，利润直接归为国家。在这样的体制下，财政不仅仅要提供公共服务，还要管理建设、投资、生产。政府在某种意义上，本身就是市场的主体。这样的体制下，税收是没有存在的必要。
上世纪80年代开始，国家放权赋予企业更多的自主权利。整个财税体制的改革也遵循了放权让利的指导思想，赋予地方政府更多的权利。改革出现了两个结果，一是政府财政收入占GDP的比例大大降低;二是地方政府获得了更多的财政收入。中央的财政收入和地方的财政收入比，在改革开放之前中央占大头。而在放权让利之后，中央财政收入占全国财政收入的比例最低时降到了20%左右。
这期间我国土地使用制度也进行了改革。改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。
不得不提及的是，1988年，国务院通过了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定对土地的使用实行有偿使用制度，按照使用面积来交税。税收由中央和地方之间五五分成。以后，土地有偿使用制度进一步发展，在1989年国务院出台了《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政。当时土地使用权有偿出让收入按以下比例分配，40%上交中央财政，60%留归地方财政。并且将国家获得的土地使用权有偿收入，界定为土地使用权的出让金。
虽然当时土地使用权的出让金成为地方政府财政收入的一部分，但是，在当时的财税体制中地方获得了更多的财政收入。所以，当时地方政府并不倚重土地出让金的收入，尚未形成土地财政。
为了规范中央与地方之间的财政关系，调动各级政府理财积极性，1994年推出分税制改革。分税制改革后，中央政府财政收入占全国财政收入的比例一直保持在60%，地方政府的财政收入占40%。但是医疗、教育等大量的政府事务却是由地方政府来履行的，这导致了地方政府在财权和事权上的不匹配。
由于财政体制没有为地方政府提供正常的、规范性的渠道，地方政府因此开辟其他的途径获得相应的收入。主要有两个渠道：一是利用行政权力收费。罚款变成了获取政府收入的主要目的，也就是人们常说的执法就是罚款，管理就是收费的现象。直到1998年的税费改革，这种现象才得到纠正。第二渠道是通过经营土地来获取收入。
1994年税制改革以后，地方政府通过土地获取的收入主要有两类：一是与土地有关的税收归地方政府——如耕地占用税、城镇土地使用税、房地产业和建筑业的营业税、土地增值税、企业所得税等等。其中地方政府目前重要收入来源包括房地产和建筑业的税收;二是与土地有关的政府非税收入，如土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等等。
目前地方政府通过土地出让金获得的收入已经占到其财政收入的大部分。从收入的结构来看，地方政府的财政实际上已经是土地财政。一些调查的数据显示，在发达地区的城市政府基础设施和公共投资中30%来自于土地创收，60%依托土地的抵押贷款。
一言蔽之，土地财政形成的原因，首先是因为在中央和地方之间，财政收入的第一次分配、税权的划分不合理，地方政府的事权与财权的不匹配。其次是由土地市场管理的不规范造成的。土地一级市场是政府垄断的，特别是现行法律没有赋予国有土地和集体土地同权和同价，农村集体土地如果要被用于城市建设，必须经过行政征收。这就造成政府垄断了土地市场，由此产生了巨大的垄断收益，地方政府因此坐收这些垄断收益和土地相关的其他收益。此外，政绩考核所带来地方政府的短期行为，也是土地财政的成因之一。
因此只有地方政府在财政上有一个规范稳定的收入来源，才能从根本上解决土地财政问题。
