编者按:
一百多年来,中国农地产权制度变迁一直是农业工业化的中心议题之一。马克思主义中国化的社会主义道路及其理论,创立了中国现代农地公有产权制度模式,推动了农业工业化,农民富裕奔小康,农村社会文明进步。但是,由于受我国特定社会物质生活条件的制约,加之我们很长一个时期一直把马克思主义理论教条化,盲目照搬“苏联模式”,对马恩“丹麦模式”农民土地股份产权及股份合作的基本理论未能正确运用,城乡、地区、行业协调健康发展至今仍然面临许多新的难题。这些都成为党和国家推动经济社会科学发展的一项重大而急迫的课题。
中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任、湖北法治发展战略研究院院长、国家司法文明协同创新中心研究员、教育部社会治理法治建设创新团队首席专家徐汉明对“马恩 丹麦模式 中国化之路——农民土地持有权制度”进行了深入思考,建立起了“农民土地持有产权”的新型农民公有产权理论模式,为实现农民奔小康、农村文明进步、城乡协调发展提供了智力支持。
作为2013年教育部人文社会科学研究项目《现代公有产权新型模式:中国农民土地持有权制度构建研究》“项目批准号:13YJAZH109”前期成果,《马恩“丹麦模式”中国化之路——农民土地持有权制度》的理论的建立,契合了党的十八届三中全会关于农民土地财产性权利保护制度创新的要求,引发了理论界和实务界的高度关注。为促使这一理论模式能尽快地转化为顶层制度设计,本报《法学院》专刊将陆续刊载这一理论模型,敬请读者关注。
徐汉明
现代新型“土地股份产权”模式的探索
20世纪90年代中后期,以现代农民“土地股份产权”模式为基点的改革探索迅速发展,为实现农业现代化推进城乡一体化建设提供了强大动力。
一、在土地权能流转制度安排方面,探索在减轻农民负担、取消粮食税等改革的基础上,允许按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方发展多种形式的适度规模经营,适时进行依法完善农村集体土地二轮延包工作。其成效在于有效解决了一批承包纠纷；农村土地承包经营权流转按照“依法、自愿、有偿”的原则,由承包户与企业或种养大户签订规范的流转合同,或采用确权调利、转包转让、置换调地、入股分红、协商买断等方式,重新签订或补充完善土地流转合同等。这种改革探索对于促进土地依法规模化、集约化经营发挥了示范效应。
二、在法律规范调整方面,实现农业现代化关键在于提供明晰的农民土地归属(所有)、控制(持有)、利用(使用)权能体系,有效地同其他要素资源有序配置,形成农业生产、投资、交易的集约规模效应,节省成本、分散风险,提高农业产业化的规模报酬。为此,国家颁行了《农民专业合作社法》,明确定位农民专业合作社的性质、功能、原则、设立、登记、成员构成、权利与义务,组织机构、财务管理、合并、分立解散和清算、扶持政策、法律责任的同时,就“农民专业合作社”的实质要件及入社资格作了规范。
三、在“两权分离模式”改革的突破方面,创设同承包经营权相衔接的“林地产权改革”新型模式。针对集体林权制度方面存在的产权不明晰、经营主体不落实,经营机制不灵活、利益分配不合理等问题,国家全面部署林权制度改革。其出发点和目标是从稳定和完善农村基本经营制度、将家庭承包经营制度从耕地向林地拓展,让农民获得重要的生产资料方面的相关权益,促进农民就业增收,建设生态文明,培育林业发展的市场主体,推进现代林业发展。鉴于这项制度改革涉及农村生产关系的重大调整,事关全局,影响深远,国家规划用5年左右时间,基本完成明晰产权,承包到户的改革任务。可以预料,新一轮集体林权制度改革,不仅有利于稳定和完善农村基本经营制度,促进农民就业增收,建设生态文明,促进人与自然和谐,建设社会主义新农村,推动经济社会可持续发展,而且为农民土地公有产权实现形式,即农地(耕地、水面)持有(控制)权制度改革与创新积累经验,提供创建模式的范例。
四、在现代“新型土地股份(合作)产权模式”创设方面,一些经济发达的省份与地区解放思想,敢闯敢试,扎实试验,取得初步成效。如自20世纪90年代中期以来,北京、重庆、江苏、广东、浙江、湖北等省、直辖市在加快农民集体土地承包经营权流转、推进农民集体经济组织产权制度改革,深化农村基层综合配套改革的同时,尝试由“集体资产变股权、农民变股东”,“集体经济组织变股份合作制”以及“三村”(城中村、城郊村、“工业园”中村)集体资产产权的改革。这标志着以农民集体土地公有产权实现形式的第四次改革步入了探索突破阶段。
土地股份产权模式创新须注意的问题
前述土地股份产权模式创新产生了积极效应,显示了旺盛的生命力。但试验中也反映出一些值得注意的问题。
一、与法律规范存在冲突,改革呈无序状态。新型土地股份产权模式改革试验意味着一定范围内突破了相关法律规范。但是,这种改革成果尚未迅速被立法机关转化为法律规范,改革试点面临有法难依的尴尬局面。比如《农民专业合作社法》虽对入股股份界定为实物资产、无形资产、权利上的承载对象,公积金、国家财政直接补贴、他人捐赠、合法取得的其他资产所形成的财产等七类。但对于农民土地承包经营权作为权利上的承载对象以股份形式登记入股后能否作为担保物权的对象,则法律尚未明确,亦未授权有关机关明确。与此同时,将集体资产以股份量化到个人并允许农民对共同所有的资产(包括权利上的承载对象)置换成按份所有的资产,并变性按股注册登记且可以用于担保抵押,这在法律规定中亦不甚明确。在传统公有农地产权模式下,土地等资产被静态固化为共同共有,这种产权形态在计划经济条件下,由于其所反映的各利益主体的利益矛盾冲突是较为单一或不甚显现的。因此,土地等资产的流动是按行政性方式配置的,而少有市场配置的情景与条件,其资产的保值与增值是十分缓慢的。而在现代市场经济条件下,市场配置资源加速资产流动,产权交易收益增速与减少的波动大,使得各利益主体的利益格局被打破,利益矛盾与冲突凸现。这种新型土地等公有经济关系形成与变化,使得原有法律制度安排所体现与保障的静态归属共同共有土地产权所体现利益格局与所反映的利益分配关系及交易关系显得滞后了。
二、缺乏风险防范机制。有的省份工商部门出台规定,允许农民以土地承包经营权直接入股,即:农民在不改变土地承包经营权和土地用途的前提下,允许其以土地承包经营权作为权利出资入股,加入农业专业合作社(有资责任、独资责任、合伙责任),以推进土地集约经营与规模效应,将土地承包经营权置换为股权,不失为公有产权实现形式的创新。但其无法律与政策作支撑。
与此同时,按照公司法规则,土地承包经营权入股后只能转让,不能退出,一旦股份公司经营亏损以至破产后,按照破产法须以其股权清偿债务,而以土地承包经营权入股的股东必须以自己的股份资产按股承担清偿责任,其法律后果必然是农民失去赖以生存的承包经营的土地。事实上,一些地方试验将土地承包经营权入股已突破入社的区界,而擅自进入有限责任公司尤其是房地产业等,这在国际国内两个市场剧烈竞争的条件下,其经济风险与社会风险已凸现。显然,以农民养老保险、医疗保险、最低生活保障为主要内容的农民社会保障体系的不健全,农民难以防范和化解在其他有限责任、股份公司中从事参与投资与交易所面临无时无刻市场变幻莫测的风险转化而来的生存与发展风险,这是值得警醒的。
三、相关政策不配套。从有关省份试点看,农民以土地承包经营权入股设立的股份合作社已达一定规模,占农业专业经济组织比例上升,以承包经营权入股土地规模,入股农户也占有相当大比重。一方面,试点工作初显成效；另一方面,改革试点又面临诸多障碍。从法律保障看,《农民专业合作社法》尚未将带土地入股的股份合作社纳入资产产权体系,其法律地位尚未确定外,其他相关政策措施不配套亦是重要方面。
四、内部激励约束机制不完善。由于农村以企业家才能为基础的涉农企业家队伍相对弱小,涉农企业产业化规模化现代化生长的环境不优条件制约颇多,农村文化建设及社会建设相对滞后,农村精神文明建设的欠债过多等外部物质生活条件的制约,农民的信息化、市场化、科技化的意识亟待增强。农民以土地承包经营权等持股入社后,他们大多“重得益,轻参与”,加之经营责任考核、风险责任分担、民主管理与监督等机制缺位,严重制约了股份合作的规范运行。
(作者系教育部社会治理法治建设创新团队首席专家、国家司法文明协同创新中心研究员)
(原标题：农民集体土地股份产权模式的创设实践(下))
