农村土地流转顶层设计出炉。
11月20日，新华网消息，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》），提出“应从我国人多地少、农村情况千差万别的实际出发”，“积极稳妥地推进”农村土地流转和农业适度规模经营。
《意见》称，伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。
《意见》指出，实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路，有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，有利于保障粮食安全和主要农产品供给，有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收。
《意见》全文共五个部分19条，从稳定完善农村土地承包关系、规范引导农村土地经营有序流转、加快培育新型农业经营主体、建立健全农业社会化服务体系等方面，对农村耕地流转、农业适度规模经营作出规范。
中国社科院农村发展研究所农村产业研究室主任张元红评价说，以前农村土地流转的相关措施都散落在各个文件中，现在集中到一个文件里，由国办发布，更权威。总体来说，对农村土地流转，《意见》比较冷静务实。
《意见》在总体要求中强调，改革方向要明，步子要稳，既要加大政策扶持力度，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。
土地流转须有农户书面委托
农村土地经营权有序流转有了较为详细的规定。
《意见》鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。
目前，各地土地流转政策不一。《意见》明确，在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转的优先权。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需发包方同意。以其他形式流转的，应当依法报发包方备案。
针对当前土地流转中存在的集体所有权、农户承包权、土地经营权关系的不明晰，《意见》要求抓紧研究探索“三权”在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。
《意见》在总体要求中指出，要实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。
土地流转，首先则要尊重农户意愿，《意见》把尊重农户权益摆在了重要位置，并提出具体要求。
“土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。”《意见》如此规定。
此外，《意见》要求，土地流转期限由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。
张元红指出，一些地方出现整村或大范围把地集中起来对外招标，有些农户不太愿意，引发了一些矛盾和纠纷。《意见》提出土地流转需农户的书面委托，是对农户权益很好的保护措施。
《意见》严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。
合理确定土地经营规模
南京农业大学教授周应恒在接受新华社采访时指出，中国人多地少，户均耕地规模小，劳动生产率水平较低，随着工业化、城镇化推进，农民非农就业收入不断提高，从事农业的意愿下降，粗放经营甚至抛荒已成普遍现象。同时，细小规模的农业难以应对国际竞争，发展规模经营是实现农业现代化的必然选择。
适度规模经营的效益不言而喻。但《意见》亦明确，要合理确定土地经营规模。
《意见》提出，各地要依据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，研究确定本地区土地规模经营的适宜标准。防止脱离实际、违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。
张元红对早报记者说，跟这两年地方政府所热衷的势头相比，《意见》更冷静一些。
“地方政府热衷把土地大规模集中起来，发包给工商企业或大规模经营者。文件并不提倡这种做法，即使说规模经营，也给出了标准，相当于一两百亩的规模是较合适的。”张元红说。
对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，《意见》要求应当给予重点扶持。
中央财经领导小组办公室副主任韩俊在接受新华社采访时亦表达了类似的看法。他说，应清醒认识到，中国这样一个人多地少的国家，在推进农业现代化过程中，不能脱离实际，片面追求超大规模经营，盲目崇拜国外的大规模农场，要充分认识实现土地适度规模经营的长期性和复杂性。
“农村土地经营权的流转和集中必然是一个不平衡的、渐进的长期过程。”韩俊建议，发展适度规模经营，既要积极鼓励，也不能拔苗助长，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平提高相适应。
“要照顾到分散农户利益和种地积极性”
按照《意见》规定，适度规模经营仍要发挥家庭经营的基础作用。
《意见》指出，在今后相当长时期内，普通农户仍占大多数，要继续重视和扶持其发展农业生产。重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。
张元红提醒道，《意见》一再强调，包括国家领导人也提到，中国的基本国情是，目前还有大量分散的小规模农户在种地，有几亿人在农村，农业大户毕竟是少数。全国流转土地占土地承包合同面积的20%多，一部分还不是很大规模的经营。这种情况下，不能一味地把所有政策都集中在特别规模的经营者身上，要照顾到分散农户的利益和种地积极性。
韩俊表示，从世界各国农业发展实践看，家庭经营是最普遍的农业经营形式。农业生产的监督成本较高，农户家庭成员之间的经济利益高度一致，不需要精确的劳动计量和监督。较之其他经营方式，家庭经营具有更好的适应性。
《意见》提出要加快发展农户间的合作经营，鼓励承包农户通过共同使用农业机械、开展联合营销等方式发展联户经营。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
“我国现代农业的发展既不应该也不可能以农民的衰落乃至终结为代价，又不可能简单排斥农业企业进入，必然是一种混合型经营的发展态势。”四川省社科院研究员郭晓鸣说。
根据《意见》规定，要加大对新型农业经营主体的扶持力度，鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。
禁止擅自将耕地“非农化”
土地流转中，耕地“非农化”的现象一直存在。《意见》明确要求加强土地流转用途管制，提出了四个“严禁”。
严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。
《意见》提出，“坚决查处通过"以租代征"违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地"非农化"”。
张元红指出，一些地区比较普遍存在的问题是，流转出去的土地搞粮食经营或其他传统的农业经营，收益不够高，不够支付租金，就可能会去经营其他产业，也就是耕地“非粮化”、“非农化”，这在发达地区比较明显。
“这个情况是"上面"不愿意看到的，跟我国的粮食安全基本国策是不一致的。”张元红说。
对将耕地“非农化”使用，《意见》提出了一些措施以保证流转土地用于农业生产。如可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区，不符合产业规划的经营行为不再享受相关农业生产扶持政策。
张元红认为，《意见》也注意到上述问题，一方面强调农业生产以家庭经营、家庭农场为基础。一方面对工商企业没有鼓励其直接从事粮食经营，而是鼓励从事种业、繁育、大规模的现代牧业和加工业。
《意见》鼓励发展适合企业化经营的现代种养业，并要求引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。
《意见》还要求加强工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，明确工商企业租赁农户承包地时间及面积上限。
《意见》规定，各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。
