“十二五”期间发布的全国土地整治规划在诸多方面发挥了重要作用，但在土地整治的体制机制建设、公众参与、提高整治效率、保护生态环境等方面尚存在一定差距。“十三五”土地整治规划需要重点思考和解决这些问题，尤其是对于规划的公共属性定位，以及如何发挥政府与市场的作用，值得深入研究并期待有所突破。
规划属于公共政策框架
关于规划的说法很多，但就土地规划本身而言，重点就是解决两方面问题：一是合理布局，属于规划的技术层面。即通过各种分析和预测，遵循规划理论实施要素重组。对不合理的现状提出改造方案，按照规划目标落实布局方案，满足发展要求等。二是规划管制，属于规划的政策层面，具有公共政策属性。即通过规划确定土地用途、土地利用方式等，进而依据规划实施利用管制，包括用途管制、利用方式管制等。实际上，绝大多数国家的土地管理主要是通过规划进行管制的，尤其是土地私有制国家，主要是通过规划确定土地用途和空间布局，然后以税收实现收益再分配，解决公平问题。因此，规划应属于公共政策框架，由政府基于公共利益、区域统筹发展、可持续发展等目标进行主张，遵循帕累托最优原则解决规划所引起的私人利益协调问题。
具体到土地整治规划，就是要制定规划期内的土地整治公共政策框架，规划目标的确定要满足公共属性要求，规划项目选择、规划内容确定、规划重点落实、规划措施实施均要服从“公共利益”的要求。需要强调的是，在我国当前的体制下，公共利益与政府利益并不总是一致的，地方政府往往受短期利益、局部利益左右，而放弃长期可持续发展、区域统筹发展的目标。因此，规划作为公共政策框架由政府主张与实施，必须防止将政府利益与公共利益简单、直接地画等号。
科学界定政府与市场的作用
对属于公共政策框架的规划来说，要合理区分政府与市场的关系，该政府主张的一定要管住，该交给市场的一定不要“替人代劳”。
“十二五”土地整治规划分为国家级、省级、地市级、县市级4级进行。总体来看，公共利益与政府利益的区别随着政府级别的降低而不断加大：中央政府往往能够更多地注重公共利益，而地方政府尤其是市县级往往更关注短期利益、局部利益。因此，建议全国层面的规划应进一步加强对地方规划公共属性指标的约束，明确不同层级规划的目标体系，乃至禁止性规则。同时，侧重国家级和县市两级规划，国家级规划起到全局控制作用，县级规划属于实施性规划，应具体且明确。而省级、地级规划可适当简化，起到有所侧重、上传下控的作用即可。
在土地整治实践中，目前突出的问题是政府行为过度，市场动力不足，产权主体意愿被忽略，主要体现在规划由政府制定、项目由政府实施、资金由政府投入，而真正的土地产权主体集体和农户只能被动接受。按说政府如此大包大揽，既出钱又出力，农民和集体应该欣然接受，而事实往往是整出来的地没人种，甚至出现农户阻止项目实施的现象。这一问题的关键在于，政府做好事没有与农户自身的需求相结合，规划的公众参与严重不足。因此，建议合理区分政府与市场在土地整治中的职能定位，规划作为公共政策框架，应该由政府主张，但应真正做到公众参与。而规划实施的整治项目层面应由市场主张，由土地相应的产权主体提出，政府依据规划审查，符合要求的政府投资、市场实施、政府验收与监管，不符合规划一律制止。
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