刘守英等:对农地股份合作制的认识和政策建议

        近年来，各地在农村基本制度上的创新性做法不断涌现。其中，成都市的城乡统筹试验中，在完善农业经营制度、创新农业经营方式的探索方面，有些制度安排已经涉及农村基本制度的根本。尤其是该市的崇州市尝试土地股份合作社和建立职业经理人制度，推进了粮食适度规模经营，对农村基本制度的突破最为明显。
成都市的土地股份合作社的试验从2010年开始，日前在全市许多县市都有分布，以崇州市推进力度最大，数量最多。土地股份合作社，是在一个村民小组或村委会范围内，若干农户按照入社自愿、退社自由和利益共享、风险共担的原则，引导不愿意种田或不想种田的农户将承包土地经营权折股加入土地股份合作社，由土地股份合作社安排入社土地的经营与分配以及指派经理人管护的一种制度安排。
        土地股份合作社与原来的农户在管理与经营方式上存在重大差异。
        一是合作社的基本决策单位是理事会和监事会。理事会、监事会由入社股东按合作社章程选举产生。理事会负责合作社的种植决策、职业经理人的选聘与合约议定、合作社生产资料的采购与产品销售的价格确定、以及合作社的收益分配。监事会对合作社的生产经营和财务收支执行情况进行监督，按生产进度定期向社员公示财务收支情况。
        二是农户入社后，不再对土地种植、经营管理有决定权。农户入社后，只是对合作社理事会的产生与人员选择有投票权，享有合作社利润分红权，可以不再参加合作社的劳动，也可以以雇工方式参加劳动、并领取工资。    
        三是选聘农业职业经理人从事土地经营管理。土地股份合作社一般由理事会出面聘请农业技术人员、种植能手等为生产经理，合作社土地规模小的，生产经理会负责3～4个合作社的土地。合作社与职业经理人的合同内容主要包括产量指标、生产费用、奖赔额度。
         四是职业经理人的农业经营活动。在明确职业经理人后，合作社的土地主要交由其经营管理。职业经理人为土地股份合作社提供农业服务，负责全程代耕代管，负责合作社的采购、生产、管理、经营全过程。化肥、农药，专门有农机超市对接。由职业经理人负责联系，价格由监事会开会定好。
        五是建立以“农业服务超市”为载体的专业化服务体系。职业经理人之所以能替代原来一家一户从事全社农户的土地经营管理，关键是“农业服务超市”提供了全程的产前、产中和产后服务，包括为合作社提供犁田、耕田、插秧、施肥、收割、运输、晾晒、加工包装、储存等全程机械化服务；根据合同业主的需要，及时为其提供优质环保低价的农药、种子和肥料；对合作社的产品建立收购和供销定单式服务；以及为业主提供病虫害专业化防治、生产管理、稻麦代育代管等服务。
        在农村结构变革和农业发生重大转型的背景下，成都的农地股份合作社有其存在的合理性。但这一经营形式是否具有生命力，是否能为更广大的农民所接受，需要更长的时间和实践来检验，同时也有一些重大问题需要解决，一是农户入社自主和退社自由问题，二是土地承包经营权的丧失风险，三是土地股份分红的原则问题，四是农地经营主体问题。
        要让土地股份合作社制度得到进一步发展，笔者有如下建议。
        第一，明确农地股份合作制是农村基本经营制度的一种制度安排。
        从成都的试验来看，土地股份合作社可以节约成本、提高规模经营效益、增加产量、以及实现农户土地分红与经理人收益增加双赢。在目前阶段，农地股份合作制作为一种可选的制度安排和经营形式存在，有其合理性。建议在有关制度、法律和政策修改与完善中，承认农地股份合作制是现阶段农地经营的一种形式。
        第二，完善农村土地承包经营权制度促进土地流转和适度规模经营。
        一方面，进一步完善土地承包经营权制度，促进土地适度规模经营和现代农业发展，另一方面，要防止和纠正借土地规模和土地流转，侵犯农户土地承包权的行为。
        1．完善政策和相关法律，促进土地承包权与经营权的分离。完善农户土地承包权权能，明确土地承包权为田底权，拥有土地承包权的农户对土地享有使用权、收益权、转让权、处置权和抵押权。明确土地经营权是土地承包权中派生的土地权利，设置土地经营权为田面权。土地经营权农户享有对土地的使用权、收益权、享有一定比例的土地投资回报权和依土地收益和土地上的投资作为抵押物获得信贷的权利。对土地承包权和经营权实行依法同等保护。
        2．保障土地承包权权益。土地承包权流转必须遵循自愿、依法、有偿原则。地租归原土地承包权农户。土地承包权人享有长久不变的土地承包权。
        3．发挥集体组织服务功能作用，实行农地重划，促进土地规模流转。
        第三，制定农业经营者资格认定和培养制度。
        农业经营者资格认定制度，是保障农地农用和粮食生产的基本制度；农业经营者培养制度，是促进现代农业健康可持续发展的有效手段。
        1．借鉴日本、韩国、我国台湾地区的经验，在国家政策和法律中设置农业经营者资格认定、进入条件、退出机制。在法律上保护农业经营者的合法权利。
        2．建立农业经营者国家培养体系。国家设立专门资金用于农业经营者培养。建立国家农业经营者培训体系。
        3．明确法人不得进入农业大面积租地经营农地。严格用途管制制度，对各种将农用地非农化的做法定性为法律禁止行为，并依法予以处罚。
        第四，巩固和规范农业合作制度，把合作社办好。
        新型农业合作经济的发展，决定我国小规模农户经营制度的生命力；专业合作社的健康运行，决定我国农业经营的效率。
        1．把农户需求作为衡量专业合作社成效的最重要指标。以专业合作社对农户服务的能力为标准，推进合作经济的发展。防止地方片面追求专业合作社数量、忽视质量的倾向。
        2．规范和完善专业合作社内部制度建设。落实专业合作社“民办、民管、民受益”的原则，帮助合作社建立明晰的内部管理制度，完善合作社利益分配制度。
        3．明确专业合作社的主管单位。改变目前几个部门争夺管理权的格局。提高相关部门对专业合作社的服务能力。
        4．完善促进专业合作社发展的相关配套政策。承认试点专业合作社利用自身资产（如农机具、农作物收益）作为抵押物获得信贷的办法。明确专业合作社利用集体土地建厂房、设施、农具摆放、粮食烘干设施等的用地政策。
        5．制定鼓励专业合作社发展加工业的政策。
        第五，完善促进农业适度规模经营的农业支持政策。
        在实行适度规模经营后，政府对农业的支持政策不仅不能削弱，而且应该进一步强化。应该在继续执行原有的以承包农户为基础的普惠制农业补贴政策的基础上，完善农业支持政策，促进适度规模农业经营形式的发展。
        1．制定向规模户倾斜的农机补贴政策。完善现行农机补贴政策，将补贴资金和对象向适度规模单位倾斜，激励其购置农业机械和设备，从事农业专业化经营。
        2．实行促进适度规模经营的土地整理。适度规模经营，要求土地的连片成方和田、水、路、林的综合整理，单个家庭农场无力实施。建议对国土部、财政部、农业部等多部门实施的土地整理项目进行统筹，进行高标准农田建设，为适度规模农场创造农业基础条件。
        3．提供优质、高效的农业技术服务。实行适度规模农场后，农产品品质的要求更高，农业技术服务的需求更多，地方政府必须搭建更完善的农业服务体系，在农技、种子、防疫、生产资料供应等方面提供全程高效服务，提高家庭农场农业经营的效率。
        第六，防止地方政府在农地股份合作社发展中刮风。
        只能因势利导，不得定指标，搞强迫命令。不得以发展农地股份合作社之名，损害农民利益。不得任意拔高农地股份合作社的地位，刮股份合作社风。
        （本文系国务院发展研究中心农村土地股份合作制研究课题组研究成果，刘守英 谭明智等执笔）