2月25日，全国人大常委会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，从立法层面为试点区域可能采取的改革措施与现行法律可能存在的冲突进行了调整。此种方式，既体现了依法改革的思想，也体现出了对改革的慎重。
此次调整除了重申“坚守确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线”，“封闭运行、风险可控”和“从实际出发、因地制宜”外，主要涉及集体建设用地使用权入市的规定、宅基地审批权限和集体土地征收补偿等方面。
关于农村集体经营性建设用地市场化改革，笔者始终认为有两个基本问题，一是明确改革的根本目标，二是合理处理政府与市场的关系。应该说，此次试点意见的基本精神也透露出了对这两点的重视。
其一，集体经营性建设用地市场化改革的根本目标应是利用市场机制合理配置土地资源。试点范围仅限存量建设用地，“宅基地转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房”等，都体现了这一根本目标的要求。但社会上有一种比较流行的观点是，集体土地市场化改革就是要让集体和农民享受土地市场化所带来的增值收益，要让农村土地像城市土地一样实现土地资本化利益。
乍一看，这一说法似乎没错，试点意见也提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，因为农村土地集体拥有所有权，农民拥有使用权，自然要实现其财产价值和增值收益。但是，土地最重要的功能是生产功能，资产和资本功能都只是其辅助。若主次颠倒，必然抑制土地生产功能的发挥，进而使土地产出降低或者提高，最终都将影响土地对人类的供养。因此，农村集体土地市场化改革的根本目标应该是利用市场机制实现土地资源再配置，进而发挥土地的生产功能和变现土地资产，但必须严防农村土地过度资本化，防止土地闲置和浪费。
其二，厘清政府在集体建设用地市场化中的作用与界限。试点意见明确要求“在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股”，这体现了市场化改革中政府与市场的关系，即政府管规划、用途管制，交易过程由产权主体决定。
有人认为，既然要建城乡土地统一市场，集体建设用地市场化就可以借鉴城市土地市场化模式。但是，由于城市土地属于国家所有，地方政府作为占有者代替国家行使所有者职责，进行出让并获得土地所有权收益。而集体土地是集体所有，地方政府没有产权主体身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集体土地市场化过程中只能充当规则制定者和公共利益维护者。
地方政府分内应做到的，一是依据规划进行用途管制，细化规划和用途管制规则；二是指导并监管流转方式，依法维护市场秩序，防止炒买炒卖；三是实施收益再分配，体现社会公平。在集体土地市场化过程，土地交易价值的一次分配应该主要由市场决定，政府尽量退出“一次分配”，而重点做好“再分配”的文章。所谓“再分配”就是通过征税，将部分土地增值收归社会，用于公共事业和基础设施建设等。
（作者系中国农业大学教授）
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