随着我国老龄化社会的到来，巨大的养老需求带来了潜在的市场，愈来愈受到社会各界的重视。在未来，养老用地毫无疑问会成为我国土地供应的一个主要用地类型。国土资源部2014年下发了《养老服务设施用地指导意见》（以下简称“《意见》”）在用地范围、土地用途和年期、供地计划、供地政策、鼓励租赁供地、鼓励盘活存量用地等方面作出了规定，地方在这一政策框架下的实践也有了一些进展。此文梳理了养老用地的相关政策和现行做法，并提出了相应的政策设想及措施建议。
按国际上“60岁及以上人口占总人口比例达10%，或65岁以上人口占总人口的比例达7%，该国家或地区便被认定为进入老龄化社会”的通行标准，我国已进入老龄化社会。随着社会形态的变化，“养老地产”作为新兴产业广受关注，这需要政府加大对养老事业和产业的支持力度，因地制宜地制定和实施更有针对性的养老用地政策。
在国家层面政策引导下，地方尝试“优待”养老用地
■养老服务设施用地供应要纳入国有建设用地供应计划
■对闲置土地依法处置后由政府收回的，且规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地
近年来，围绕养老用地日益增大的社会需求，国家和地方先后出台了一系列养老用地政策。增量用地纳入供应计划，单列用地指标，并实行优先供地；对存量用地兴办养老服务设施也开辟了一些路径。
国土资源部2014年出台《养老服务设施用地指导意见》明确，养老服务设施用地供应要纳入国有建设用地供应计划；新建养老机构服务设施用地，应根据城乡规划布局要求，统筹考虑，分期分阶段纳入国有建设用地供应计划。
北京2013年首次在年度土地供应计划中单列了养老设施用地指标。浙江明确将养老设施用地单列用地指标，并纳入年度供地计划中。在《意见》出台后，江苏省发文，提出要按照到2015年、2020年养老床位占老年人口总数30‰、40‰的目标，预留养老服务设施建设用地；各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。
各地还出台了针对养老设施优先供地的政策。深圳市规定，市民政部门可结合深圳养老设施规划布局，统筹考虑财政投资及社会投资养老设施用地的布点，每年申报一定数量的社会投资养老设施用地，规划国土委将优先考虑纳入深圳近期建设与土地利用规划年度实施计划。江苏省规定，对社会力量提供的床位数在200张、500张、1000张以上的养老服务，其投资项目可分别列入县、设区市和省级服务业重点项目，优先给予用地保障。
在存量用地再开发方面，对于闲置土地，空闲的厂房、学校、社区用房和集体建设用地已有相关的鼓励政策。
《意见》规定，对闲置土地依法处置后由政府收回的，且规划用途符合要求的，可优先用于养老服务设施用地，一并纳入国有建设用地供应计划；经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更；农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
杭州市规定，企事业单位、个人对城镇现有闲置的厂房、学校、社区用房等加以改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务的，暂不征收年租金或土地收益差价。
成都市对企事业单位、社会组织、个人和其他社会力量利用符合城市规划的自有土地、房产，兴建开办养老机构，因城市规划改变土地使用条件（含增加容积率）用作养老机构建设项目的，其收取的土地出让收入按改变前后土地使用条件评估价差额的60%收取。
增量用地“单列”难操作，存量用地“入场”有阻力
■供地计划中分配给养老项目的土地不足，已经成为发展养老产业的瓶颈
■非营利性养老用地以划拨为主的供应方式，很大程度上限制了社会资金的进入
尽管已经有一些有益的探索，但在实践中养老用地还存在缺少来源的状况，归结起来，原因主要有以下几点：
首先，缺乏科学、合理的用地规划指引。
一方面，由于城市中心区域土地资源稀缺，价格相对较高，导致一些单独供地的养老服务设施在选址时，往往选到郊区，这往往导致地块周围缺乏基础设施，尤其是缺少医院，老人生活很不方便。尽管许多服务机构冠以养老公寓的名义，但由于对老年人生活需求没能了解到位，加之缺少专业的管理人员和服务人员，所提供的服务缺少针对性和连续性。入住的老年人很难得到有质量的服务。
另一方面，对于新建城区和居住（小）区按规定配建的养老用地，其各部分——如建筑物、医疗设施、健身娱乐设施的比例尚无明确标准，留下了某些养老服务设施用地“挂羊头卖狗肉”、“暗度陈仓”式操作的隐患。
其次，供地来源缺乏明确规范的制度保障。
一方面，用地性质不明确使得增量用地难以真正实现“计划单列”。
尽管国土资源部和一些省市明确提出养老用地要纳入供应计划、单列用地指标，但是在国土资源部及国家标准化管理委员会出台的多个土地分类相关法规中，均未制定“养老产业”的专门用地分类。国土资源部在现行《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）中没有“养老服务设施用地”名称，只在一级分类“公共管理与公共服务用地”下设有“医卫慈善用地”和“公共设施用地”的二级分类。
根据《意见》，规划为公共管理用地、公共服务用地中的医卫慈善用地，可布局和安排养老服务设施用地，其他用地只能配套建设养老服务设施用房，并分摊相应的土地面积。而医卫慈善用地基本上只能用于非营利性老服务设施用地，一般都是通过划拨方式取得的。
显然，由于没有明确的用地类别，在各地方的具体实践中，营利性养老用地基本上是作为居住用地中的服务设施用地，以居住用地的配套设施的形式出让的，往往难以单独用来建设大型的营利性养老服务设施。
供地计划中分配给养老项目的土地不足，已经成为发展养老产业的瓶颈。以北京为例，2013年，养老综合用地首次出现在北京土地招拍挂市场上，养老综合用地的综合性主要体现在用地性质上，即约70%的居住用地加上不到30%的商业金融用地，以及少量的养老医疗设施用地。虽然北京市已经开始将养老用地招拍挂，养老设施用地已经纳入供地计划，但供应数量非常少。而且，上述“养老用地搭配住宅用地出让”的操作方式是否应该推广，目前还存在争议。
另一方面，存量建设用地进入养老产业，在操作层面上尚存在一些实际的困难与阻力。
虽然国土资源部和一些地方省市均提出对企事业单位、个人改造和利用城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房兴办养老服务机构，给予一定程度的政策支持和用地优惠，但用地性质问题仍然是我国养老产业发展的瓶颈。缺乏明确的养老用地分类使得存量建设用地转性几乎无从谈起。况且，针对存量建设用地转性进入养老产业的相关支持和优惠的工商、税务等方面的配套政策目前还很不完善。
显而易见，上海等一线城市土地资源稀缺，各区的财政收入中，土地收入占比较高，主要来自于商业和住宅用地的出让，在尚无明确的养老产业用地分类前提下，区县政府缺乏布局养老产业的驱动力。虽然一些在养老地产领域跃跃欲试的企业或地方政府也想出了配建、改建等办法暂时规避尚无养老用地的窘境，但明确土地性质及其供地政策是养老地产真正规范的基础。
再其次，供地方式仍需进一步优化完善。
根据营利性、非营利性的性质差异，养老服务设施用地可分别采取租赁、出让等有偿方式和划拨方式供地，但目前这两类供地方式都存在一些问题。
非营利性养老用地以划拨为主的供应方式，很大程度上限制了社会资金的进入。根据现行的养老用地供应政策，政府机关及其事业单位为主体、政府出资的公办养老服务设施以划拨方式取得土地，无需向政府缴纳土地出让金。而社会资金企业法人很难拿到这类土地。
现行营利性养老用地以挂牌为主的供应方式，对养老产业发展的促进作用十分有限。营利性养老产业用地招拍挂出让已是大势所趋。而近些年我国楼市的迅猛发展，地价涨幅较快，企业为投资营利性养老服务设施项目而取得土地时，不但要面临着土地供应不足的现实，更要面对拿地成本过高的风险，其投资的积极性因之受到影响。
在这样的出让政策大环境下，养老产业只能被视为一个普通的商业项目，其部分的社会公益性已然被忽略不计，投资者往往只能去关注所谓“高端市场”的投资空间，从这个意义上讲，营利性养老产业用地招拍挂出让不但不利于充分利用社会资金、有效降低营利性养老服务机构的建设成本，更有碍于营利性养老产业市场的全面均衡发展。
确立独立的土地类型，探索差别化供地方式
■未来可以考虑将养老服务设施用地作为一种独立的土地类型
■对非营利性的，特别是中低档养老地产，政府应当降低准入门槛，提供低价土地并给予一定的政策保障
进一步明确养老用地的性质，以此为基础制定专门的养老用地规划，确保供地来源。未来可以考虑将养老服务设施用地作为一种独立的土地类型。事实上，最新修订的《老年人权益保障法》已经提出了“养老服务设施用地”的说法。
同时，养老产业要进入一个良性循环的发展状态还取决于相应的政策环境。政府应在城市建设和土地规划方面，将养老产业项目的养老用地放在整个城市大的服务体系中去考虑。以新加坡为例，其养老规划就预期了未来四五十年的发展，并确定了大致的土地利用分类规划，留出了足够的专业用地，这样的规划值得我国借鉴。
探索“差别化”养老用地供应模式，建立精细化、差别化的养老用地供应管理体系。为适应多层次、多样化的养老需求，养老地产土地供应要根据开发定位和客户群体的不同，加以区别对待，在符合国家相关法律法规前提下，探索公益性、营利性养老设施用地的差别化供应方式。
对非营利性的，特别是面向特定群体的中低档养老地产（福利养老院），政府应当降低准入门槛，提供低价土地并给予一定的政策保障。在坚持现行划拨供地的方式下，为了吸引社会资本的有效进入，可以考虑通过“租赁+补贴”的方式，即一方面鼓励各类存量建设用地以租赁的方式提供养老用地，同时，为了保证投资方有一定利润空间，政府对此类项目给予相应的补贴。这样既能有效降低养老服务设施建设成本，也能盘活城市存量建设用地，为养老用地提供更多的供地来源。
对于一般性的营利性养老设施项目，考虑到营利性养老服务设施的部分公益性质以及体现养老功能所需要的综合规划要求，养老服务设施用地的供应宜采用招标或带方案出让的方式，招标文件或出让方案应至少包括以下内容：对土地受让人投资、建设并运营养老服务设施的资质要求；对土地用途限制性的要求；对投标人提交建筑设计方案的要求；对受让人配建相关设施的要求；对建成物业的转让、出售的相关限制性要求；其他对养老服务设施的运营的公益性要求等。
对一些针对高端市场的养老设施用地，由于其社会福利性和公益性相对较小，基本上可以看做一个定位较高的商业投资项目，建议严格按照公开招拍挂方式出让，通过充分的市场竞争选择投资者。
加强用地审批和供后监管，建立相关职能部门的联动管理机制，确保养老用地供应“名副其实，地尽其用”。养老项目建设周期长、单纯靠养老服务获得收益资金回收期长，且期间变数甚多。一些地方在获得国家财政资金、用地政策等方面扶持后，擅自将项目的用地性质改为商业性的房地产开发项目。为了保持养老用地不变性、不走样，必须完善相应的监管机制、健全监管措施迫在眉睫。
为此，建议建立相关职能部门之间的联动管理机制。例如，养老服务设施建设要按出让时所附规划方案实施，否则，规划、建设部门不得核发相关证件。民政部门及有关政府部门要制定相关政策确保养老设施用于养老服务。土地管理部门要加强供后监管，各类养老设施项目在取得用地后，严格按照设定的用途建设和使用，不得擅自改变用地性质，以任何形式改变用途从事其他商业性经营活动。
（作者单位：上海市土地交易事务中心）
卢为民 刘扬
养老用地供地标准
《养老服务设施用地指导意见》（以下简称《意见》）明确，新建城区和居住（小）区按规定配建养老服务设施，依据规划用途可以划分为不同宗地的，应当先行分割成不同宗地，再按宗供应；不能分宗的，应当明确养老服务设施用地、社区其他用途土地的面积比例和供应方式。新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的，其宗地面积原则上控制在3公顷以下。
成都市规定，对市级养老产业主管部门认定的重大社会化养老机构建设项目用地，在符合城市规划的前提下，所需的生活服务设施用地面积不得超过项目总用地面积的20%。
养老设施建设标准
《意见》规定，养老服务设施用地内建设的老年公寓、宿舍等居住用房，可参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米以内。
江苏省规定，新建住宅小区按每百户20至30平方米配套建设社区居家养老服务用房，已建成的住宅区要按每百户15平方米～20平方米的标准调剂解决。
成都市明确，社区配套型养老机构可与其他公共服务配套设施合建或叠建，其建设规模应不低于10张床位。基本保障型和大型综合型养老机构的建设规模应不低于30张床位，每张床位综合建筑面积为30平方米～40平方米。
