【内容提要】城郊村普遍存在的边缘治理现象严重地影响了我国新型城镇化的进程。在地方政府的社会整合下，浙江省东阳市通过输入城市社区居民自治制度、保留城郊村原先的制度性权利，加强行政管控与引导服务、发挥经济能人的治理能力与社会责任，初步探索出城郊村社区的“协同共治”模式，为城郊村民的有序城镇化与社区治理转型提供了制度保障。
城郊村社区治理体制的调适与转型是我国新型城镇化建设的内在要求。当前，城郊村普遍存在着“‘介于城市居民自治与农村村民自治的边缘，城乡两种基层群众自治体制和管理因素同时并存、相互渗透、综合作用的基层社会治理方式’，即边缘治理现象”[1]，严重地影响了新型城镇化的进程。在地方政府的社会整合下，浙江省东阳市通过输入城市社区居民自治制度、保留城郊村原先的制度性权利，加强行政管控与引导服务、发挥经济能人的治理能力与社会责任，初步探索出“协同共治”的城郊村社区治理模式，为城郊村民的有序城镇化与社区治理转型提供了制度保障。本文通过对东阳市蒋桥头小区①的实地调研，侧重从组织结构、运行机制两个维度对“协同共治”的社区治理模式及其绩效进行了初步考察与评估，试图为这类型城郊村的有序城镇化提供有益的借鉴。
一、个案村概况
蒋桥头小区位于浙江省东阳市市区东郊，隶属于吴宁街道兴平社区，有“吴宁东大门”之称。东面与兴平社区成家里小区相邻，南邻荷塘社区四联小区，西接卢宅社区，北临东阳江。兴平东路横穿蒋桥头小区，南邻环城北路与37省道，交通非常便利。小区下辖蒋桥头、蔡家、新移3个自然村，共有4个居民小组。2011年底，小区共有386户、971人，耕地348亩、山林44亩，居民人均收入11000多元。1990年代中后期，随着东阳城区的发展，蒋桥头先后有43亩土地被征用，主要用于兴平东路、环城北路等的扩建。2000年以来，东阳市实施了“北进西延南连东扩”的城市发展战略，金华海关东阳监管点等一批市政工程落户蒋桥头，该小区先后有270多亩土地被征用，现有300多亩土地在征用协商中。2001年，蒋桥头开始旧村改造，目前已有70％以上的居民迁入新居，成为吴宁街道乃至东阳市村庄整治的示范村。
二、“居政区治”的社区组织结构
2004年，东阳市在城郊村设立“社区—小区—自然村”三级联动的社区组织结构。其中，新设立的社区居委会主要扮演街道办事处的“准派出机构”角色，社区居民自治的实质性功能则由小区这一层级来承担，并以自然村为单位来运营集体经济，形成了“居政区治”的社区组织结构。
(一)社区居委会的准行政化。
《城市居民委员会组织法》第二条规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织”，是开展居民自治活动的主要平台。但是，当地政府为了更好地汲取资源与行政规制，对城郊村新设立的社区居委会功能进行了根本性的切换，把其改造成街道办事处的“准派出机构”。
首先，在社区管理人员的构成方面，街道办事处干部通过形式化的选举兼任了社区党委、社区居委会的主要领导；社区居民无法参与这两个岗位的竞选，也无法对其进行有效的监督。诚然，作为配套的人事安排，当地政府还对社区的草根治理精英进行了政治吸纳，小区的主要负责人分别被安排为社区党委委员或社区居委会委员。由此，社区党委、社区居委会加强了对所辖小区的政策及业务指导，也便于借助草根治理精英的力量更好地执行街道办事处的意志。
其次，在社区工作重点方面，偏离了居民自治的范畴。由于在权力授予、办公经费、办公用房等方面都深度依赖于街道办事处，社区党委、社区居委会的自主性空间非常有限，它主要是围绕当地政府关注的征地、拆迁、计生、维稳、创建等开展工作、提供配套服务。此外，社区工作人员的“脱草根化”以及缺乏集体经济的支撑，使得社区居委会极少承担居民自治的实质性工作。
再次，在社区事务的决策与管理方面，出现了普遍的“居委会自治”现象。由街道办事处“委派”的社区主职干部、联村干部所主导的社区治理精英，已形成一个闭路运行的“内部人治理”团队。社区党员代表会议与社区居民代表会议形同虚设，它们的功能主要是为了完成指令式的选举仪式，赋予其形式上的合法性而无其他职责；兼任社区党委委员或社区居委会委员的小区负责人基本上也不参与整个社区事务的管理与决策，他们的工作重心与社区认同都集中在小区与自然村层级；社区的普通居民更是无法参与其中。
(二)小区的基层自治化。
在“社区—小区—自然村”分工联动的组织结构中，小区已成为社区居民自治的实体单位，它拥有比较健全的组织结构，主要包括小区党支部、社员代表会议与经济合作社；此外，团支部、妇代会、民兵连与老年人协会等组织一应俱全。在蒋桥头小区，党支部是该小区的政治领导核心，社员代表会议则是小区最高决策机构，小区重大事务通常是在小区党员与社员代表联席会议上进行讨论，并由社员代表会议表决通过。
值得关注的是，蒋桥头经济合作社既是蒋桥头自然村的集体经济组织，却又代行了整个蒋桥头小区事务的管理与监督职权。它的经济功能与行政功能的边界不是完全重叠的，其经济功能只限于蒋桥头自然村，新移、蔡家两个自然村在经济上是独立的，两个自然村的居民不能参与蒋桥头经济合作社的年终分红及其他福利；但是，它的行政边界还是原先的蒋桥头行政村，涵盖了蒋桥头、新移、蔡家三个自然村。换句话说，蒋桥头经济合作社集合着原蒋桥头行政村的村民委员会、村务监督委员会及蒋桥头经济合作社三个组织的权力，在小区治理中发挥着举足轻重的作用。
在当地的干部序列中，蒋桥头经济合作社社长作为小区的法定代表人，与小区党支部书记同级，都是当地政府认可的小区主职干部。蒋桥头经济合作社设管理委员会(简称“社管会”)与监督委员会(简称“社监会”)。由社长兼任“社管会”主任，“社管会”共有5名成员、全部都是蒋桥头自然村籍的人士，“社管会”除了主持蒋桥头自然村集体经济事务外，还承担着原蒋桥头行政村村民委员会的职权；“社监会”共有3名成员，承担着原蒋桥头行政村村务监督委员会的职权，由蒋桥头自然村籍的、现任小区党支部书记兼任“社监会”主任，新移、蔡家两个自然村的各1名代表人士出任“社监会”成员。
在蒋桥头小区治理精英的产生机制方面，基本上参照了我国农村基层党组织及《浙江省村经济合作社组织条例》中的相关选举办法，在小区党员、居民民主选举的基础上，还会考虑自然村之间的平衡。小区主职干部通常由蒋桥头自然村人士出任，按党员及居民的比例，新移、蔡家两个自然村都有相应数量的村民被推选为小区党支部、经济合作社监管会的成员及社员代表，代表所在的自然村参与整个小区事务的日常管理。作为社区自治的实体单位，蒋桥头小区承担着小区范围内诸如建房指标、计划生育指标等公共事务的管理与决策权力，与小区居民的利益休戚相关，小区居民参与这一层级治理精英选举的意愿与积极性远高于社区居委会层级的选举，小区居民的“村庄共同体”认同也比较强烈。
(三)自然村集体经济功能显现化。
“中国农村村民自治的重要制度背景是集体财产制度。在中国，农村的土地等财产为村集体所有。这是世界上独具特色的财产制度，也成为中国乡村治理的基础”。[2](p1)作为一种稀缺资源，在城市化进程中城郊村集体土地的价格一路走高，但它还无法进入一级土地市场直接进行交易，其价值除了城郊村民逐渐增加的房租收入外，主要体现在集体土地被征用后政府提供的社会保障、补偿的土地征用款、返还的留用地及其开发所衍生的公共财产。
在2004年东阳市推行的城郊村社区管理体制改革中，为了减少居民的阻力，当地政府除了准许由小区来承继原行政村的制度性权利外，还允许自然村保留独立的集体经济组织，并允许其“以地生财”，在政府征地后返还的留用地上开发物业经济。当地政府希望通过这一方式来提高城郊村“内源式”发展能力，在其集体土地被征用、村民失去基本的生产资料与土地的社会保障功能后，起到一种社会稳定“安全阀”的功能。
具体而言，自然村的组织结构相对简单，以蒋桥头自然村为例，它已撤销生产队的建制，集体资产统一收归蒋桥头经济合作社经营管理。在内部管理体系方面，参照《浙江省村经济合作社组织条例》的规定，蒋桥头经济合作社设有“社管会”与“社监会”两套人马，并设有独立的社员代表会议来代行社员(即具有蒋桥头“村籍”的村民)大会的职权，自然村超过5万元的单笔开销及兴建综合楼等重大决策都要经过社员代表会议表决通过。自然村经济合作社的社员，其参与主要体现在经济合作社及社员代表会议组成人员的民主选举、民主监督等方面，但他们基本上不参加经济合作社的日常管理。
在集体经济的权益分配及社员资格认定方面，蒋桥头经济合作社还没有实行股份制改革，还没把自然村的集体资产分解到每个社员身上；社员每年的年终分红及其他福利由经济合作社“社管会”提议、社员代表会议审批，社员资格实行“退出无收益、进入有门槛”的封闭式管理。把户口迁出蒋桥头自然村的社员及自然死亡的社员，自户口外迁或注销之日起，便不是该经济合作社的社员，无法继续享受各项福利，也因股份未量化分解而无法获得股权一次性“卖断”的收益。“外嫁女”、无子家庭的第二个女儿的配偶子女及通过购买宅基地落户于蒋桥头自然村的村民皆无法获得经济合作社的社员资格；只有那些嫁给社员的妇女、父母有一方以上为社员的刚出生的小孩及满足《东阳市特定时期入学大中专院校毕业生户口“非转农”实施办法》条件的原住村民，在经过社员代表会议审批同意后才可以拥有蒋桥头经济合作社的社员资格。
三、“协同共治”的社区运行机制
作为当地政府、社区组织、治理精英与社区居民等利益相关方合作博弈的产物，现行的东阳市城郊村社区治理体制具有浓重的“利益平衡”色彩，在输入城市社区居民自治的制度安排外，并没有从根本上触动城郊村原先的制度性权利。就其运行机制而言，它具有操作层面的合理性，呈现出“行政管控—能人治理—民众参与”的“协同治理”格局，较好地促进了城郊村民的有序城镇化与社区治理转型。
(一)行政管控与服务引导
社区居委会的设置及其准行政化明显增强了当地政府对城郊村的社会整合，使社区治理烙上较重的行政管控色彩。在原有的联村干部、村财乡(街道)管等制度安排外，采取了“空降”街道办事处的干部兼任社区党委、社区居委会主要负责人，直接主导社区层面的治理过程。与此同时，当地政府还通过政治吸纳的方式，把各个小区的负责人安排为社区党委或社区居委会的组成人员，在行政建制上整合了各个小区及自然村的政治资源，便利了当地政府对各个小区与自然村的资源汲取与行政规制。
具体而言，在接到街道办事处的具体指令后，通常由社区主要负责人召集社区工作人员开会，分解工作任务，并由联村干部具体落实到各个小区；遇到如征地、创建等重大工作任务时，也会召集所属的各个小区干部与会，直接布置工作。就行政管控的领域而言，它具有显著的“外部输入”的特征，主要集中在当地政府重点关注的征地、拆迁、计生、维稳、创建等方面。诚然，在市场发育还不成熟、城郊村自身又缺乏足够多可支配资源的背景下，行政管控能力强大的地方政府对推动我国新型城镇化建设发挥着毋庸置疑的主导性作用。
值得关注的是，在实施行政管控功能的同时，城郊村社区居委会也开始发挥一定的服务引导功能。例如，为了提升城郊村的社区治理成效，社区居委会开始导入城市社区的一些治理规则与治理理念，并对社区居民的生活方式与行为习惯进行了引导与规范。此外，随着基本公共服务逐步地从东阳城区向城郊村社区延伸覆盖，城郊村社区居委会在信息沟通、资源配置等方面有了更多的自主性与可支配资源，它与社区居民的“利益关联”开始显现、居民的“社区认同”业已初步萌生，他们对社区居委会政务公开的关注开始增强，城郊村社区居民自治层级上移的社会基础正在逐步形成。
(二)能人治理与社会责任
“随着农村新兴经济精英阶层的崛起与参与”，[3]东阳地方政府顺势实施了政治吸纳战略，一批经济能人被安排进入村级领导班子。[4](p122-124)私营企业主蒋世标正是其中的佼佼者，他于1996年被推选为蒋桥头村党支部书记，标志着蒋桥头的经济能人开始正式登上村治舞台。在2005年的小区党支部、经济合作社换届选举中，同为经济能人的蒋洪涛与蒋世标分别当选为小区党支部书记、经济合作社社长并连选连任至今，他们践行了先富群体的社会责任，在小区治理中发挥了“领头雁”作用。
在蒋桥头小区的治理过程中，旧村改造、发展集体经济及社区环境整治是三大标志性的事件，这都跟经济能人主政后的经营性治理[5](p141-142)密不可分。2001年，东阳市政府从浙江省衢州市购得3000亩的国有划拨土地使用指标，蒋世标等通过积极运作，以3万元/亩的价格争取到了40亩土地指标，在接下来的三年中，每年又分别购得10亩的土地指标，共计70亩土地用于蒋桥头自然村的第1期旧村改造项目。此后，该自然村陆续进行了第2期、第3期的旧村改造。蔡家与新移两个自然村的旧村改造也相继展开，目前蒋桥头小区已有70％的居民住进宽敞整洁的联体别墅中。与此同时，蒋桥头的治理精英还致力于发展“以地生财”的集体经济。经过周密的安排，2007年，蒋桥头自然村筹集900多万元的土地征用款，在留用地上兴建了29间6层高、建筑面积达15000平方米的蒋桥头综合楼。2009年开始，这栋综合楼每年可为该自然村贡献100多万元的租金收入。此外，该自然村还将一批闲置土地租赁给附近的8家企业，每年也能为蒋桥头经济合作社入账20多万元。蔡家、新移两个自然村也相继在留用地上发展了物业经济。由此，基本解决了居民的生活保障问题。2012年，蒋桥头小区开启了以道路绿化、排水排污、溪流改造及治安监控等社区环境整治工作。“在村庄社区内部的资源整合和动员”[6](p156)外，蒋桥头的治理精英还运用了合作博弈的策略，积极争取相关政府部门的专项补助款。仅2012年，该小区投入社区环境整治的资金就达到800多万元，有效地改善了小区的公共基础设施，推进了宜居社区、平安社区建设。
(三)政治信任与民众参与
由于主职干部长期任职、决策权力相对集中，蒋桥头小区的居民参与主要体现在民主选举层面，而选举后的参与则相对有限。在近两届的经济合作社与社员代表的选举中，蒋桥头小区居民的投票参与率普遍较高，但选举的竞争性并不强，在经济合作社社长的选举中还连续出现了“等额选举”的情况，经济合作社社长蒋世标的得票率高达95％。在经济合作社其他成员及社员代表的选举中，也没有出现白热化的竞选及派系竞争等情况，连选连任的比例较高。在选举后，蒋桥头的民众很少参与小区事务的民主管理、民主决策与民主监督，他们大多通过与小区主职干部的私人接触、对小区公益事业的参与等方式来表达自己的意愿及利益诉求，其参与呈现出原子化、非制度化的特点。
此外，在家族力量、经济力量的交互作用下，蒋桥头小区的治理精英正经历着由“精英循环”向“精英复制”的蜕变，[7]在小区年轻干部培养以及党员发展等方面出现了明显的“家族化倾向”，草根居民很难挤进既有的权力体系，呈现出较强的利益固化现象。而随着村落空间格局尤其是居民住房结构的变化，村落公共空间严重地被削弱，传统的公共舆论与意见领袖逐渐失去了话语权；而重心在外的就业结构又让很多青壮年劳动力外流，部分消解了其参与社区治理的利益诉求，客观上限制了民众参与的程度。诚然，在社区治理团队比较稳定、治理绩效较好的情况下，相对低强度的民众参与具有现实的合理性，在一定意义上，这也是对小区治理团队的治理绩效及其社会责任的一种政治信任，有助于增强社区治理精英的自主施政空间。
四、城郊村社区“协同共治”模式的初步评估
当前，东阳市城郊村社区治理呈现出城镇与农村两种体制并存与叠合的状态，它既不同于经典的城市社区治理模式，又与传统的农村社区治理模式有较大的差异，而是一种新型的城郊村社区治理模式。这种“协同共治”模式具有足够的制度空间容纳社区居委会、小区及自然村进行各自的探索性治理实践；与此同时，它还具有较强的利益整合功能，三层联动的社区组织结构则为当地政府、社区组织、治理精英与社区居民的“利益均衡”提供了多样化的、可资选择的治理平台。
透过“似城非城”、“似村非村”等表层形态，我们可以挖掘城郊村社区“协同共治”模式背后异常丰富的治理资源与自治空间。笔者以为，这是在国家财政资源“硬约束”、市场发育不成熟的背景下，我国新型城镇化建设中的一种地方政府的制度创新行为。一方面，通过保留农村治理体制的制度性权利，社区居民继续保留农村的户籍身份，在建房、计划生育等核心权利方面继续参照执行农村的相关政策；自然村层面保留了集体经济组织，在土地租金收益上涨的背景下发展物业经济为城郊村的“内源式”发展提供了较好的物质保障；在小区层面实行居民自治，则为经济能人主政与民众参与提供了制度化平台，等等。另一方面，当地政府输入城市社区居民自治的制度平台、通过“空降”干部、吸纳草根治理精英等方式对社区居委会进行了有效的行政管控，在便于政府提取资源、实施行政渗透的同时，也逐渐将基本公共服务延伸到城郊村社区；此外，当地政府还逐渐导入城市社区的治理规则、居民行为规范，为城郊村民的城镇融入及后续的居民自治层级上移提供了较好的社会基础。综上所述，东阳市城郊村社区的“协同共治”模式是当地政府对城郊村社区治理体制的创新，它不仅容纳了基层群众自治的基本诉求，而且增强了地方政府在新型城镇化建设这一“规划性变迁”[8](p35-36)中的行动能力，为推动城郊村民的有序城镇化与社区治理转型发挥了建设性作用，是一种行之有效的社区治理模式。
注释：
①小区作为东阳市城郊村的一级基层建制，隶属于社区居委会、下辖若干个自然村，通常由一个较大的行政村改制而成，在“社区—小区—自然村”三级联动的城郊村社区组织结构中居于重要地位。
【参考文献】
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