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土地规划权可以高于所有权吗?


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作者:张林
更新时间:2014-07-05 16:29:40
关键字: 土地管理制度 土地改革
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土地用途管制和使用规划,离不开所有权作为基础,规划权作为公权力,也需要经过公共程序的协商和约束。分不清楚计划经济的规划与市场经济的规划是两回事,认为规划权高于所有权,认为利益格局不可打破,最终指向的便是国家主义和计划经济,在那里,所里要素皆为国有,事无巨细皆靠规划。

       经济理论中所讲的“外部性”,说的是一方的个人活动影响到了另外一方,却没有为此承担相应的责任,或者没有为此获得相应的收益。外部性有正有负,养蜂人的蜜蜂无意中帮助了养花人的花朵授粉,这是正外部性;上游企业的生产,沿着河流污染了下游居民的用水,这是负的外部性。外部性问题往往不能通过市场自身解决,它的存在被认为是市场失灵,也因此挑战了很多学者心目中的市场信念。

        华生先生在“土地制度改革的焦点分歧”一文中,列举了美国的建筑开发分区管制的例子,说明即便在私有制的发达市场经济国家,也有土地利用和建设的种种限制。文章从土地是具有极强外部性的特殊资源出发,得出两条推论:其一,土地使用的规划权高于所有权;其二:土地制度改革不能打破现有利益格局。这两条推论的合理性值得仔细商榷。

一、土地规划的出发点是为了满足私利而非公利

        土地的规划使用的确具有外部性,一栋楼的建设过程中,会给周围居民带来噪音和不便,建筑的层高和间距也会影响到其他建筑,因此,土地的使用需要严格管制和规划。“土地制度改革的焦点分歧”一文认为,诸如分区管制这样的管制和规划,乃是政府的治安权(police power),它属于公权力,处理的是公共利益问题。也因此,建设的公共利益优先于土地所有人的私利,规划权要高于所有权。

        可是,即便在美国,政府的治安权本身也饱受争议,否则也不会引发关于土地规划的官司和纠纷。正因为开发建设土地具有很强的外部性,所有权的明确才变得更重要。正如贫民窟大多建设在公共用地之上一样,没有实际所有者的资源会被侵占滥用,也就毫无公共利益可言。无论规划本身多么好,没有所有权作为基础的规划不过是空中楼阁。

        在人们所能列举的所有权利当中,所有权是最为根本的权利。市场经济国家的土地规划是怎么来的?那是建立在私有产权基础上的公共程序协商妥协来的。正因为明确了私有权利,在私权碰撞交锋的过程中,才划清了公共权利的边界。

        具体而言,土地所有者无论是自己开发建设也好,还是将土地租赁给他人开发建设也好,其出发点首先是为了满足个人利益的最大化,而并非为了满足公共利益。比如,将楼建的更高一点可能带来更多经济收益,但是楼层过高会遮挡另外一个建筑使用者的阳光,在不同所有者或使用者的利益冲突的地方,才出现了公共利益,大家为了自己的个人利益而妥协谈判,才出现了管制和规划。“土地制度改革的焦点分歧”一文也意识到了这个问题,文中特别强调,需要通过公众参与和法治来保证规划的科学合理。可是,公众参与的前提须是公众要有所有权和使用权,局外人无法为当事人本身提供合理的裁决。从这个角度上而言,规划权无法高于所有权,也无法高于使用权。

        再看看我们的实际问题,是规划做的不够,还是对所有权尤其是私有权的尊重不够?事实上,我们的城市和乡村,大多犯了千篇一律的规划病。反过来讲,计划经济的一切都符合规划,人民公社最讲究公共利益,可是没有了私有的观念做基础,其结果如何?

二、土地制度改革需要打破利益格局

        正是由于认为土地是一种特殊的资源,认为它承载了太多利害关系,“土地制度改革的焦点分歧”一文特别强调要尊重现有利益格局。小产权、农地流转以及集体土地入市这三种做法都会打破现有利益格局,也因此全被反对。

        回头想想我们中国经济改革的成功,乃是从“一部分人先富起来”开始,在经济中叫做帕累托改进,其实就是打破利益格局的过程。既然要改革,就无法把保证现有利益格局放在最前面。

        很多学者认为,小产权是搭上了基础设施建设的便车,而且只有城郊的农民可以谋利,其他农民无法利益均沾,便认为小产权是不当得利,因而认为小产权是违法建设。这其实是一种计划经济的思维。须知,管制和规划也解决不了搭便车问题和利益均沾问题。这是因为,规划和管制也无法做到基础设施建设的均等,总有一些人会比其他人更靠近基础设施。

        掌握了规划权的部门,也会利用手中的权力变现收益,从而造成腐败和寻租,政府失灵的后果往往比市场失灵更严重。在现有城市建设规划下,有些城郊农民一夜暴富,另外一些则流离失所,一些人抗拒拆迁,一些人则盼望拆迁,反而造成了很多问题。小产权的出现,不过是土地被双边垄断的情况下出现的逐利行为,它损害的是垄断收益,对农民和购买小产权的消费者却带来利益上的改进。

        认为小产权不符合规划主要表现在两方面,一是有些小产权来源于私搭乱建,二是小产权在建设上质量和功能上往往不够完善。私搭乱建的原因,是由于拆迁补偿的依据是建筑面积;小产权质量不过关的原因,是它无法和商品房一样获得法律保障和市场价格。这些问题的出现反而是由于管制和规划本身的不合理产生的。

        再来说农地流转和集体土地入市的问题,这问题也的确令人挠头。恐怕要简单的说清楚,便只能追根溯源。

        对于农地流转和集体土地入市,一个普遍的担心,是认为当农地可以流转或入市之后,农地大都会被用来进行工商业或者房地产建设,造成农村消亡和农民流民化。那么,为什么被视为私有制典范的美国反而也是农业大国,就没有人担心工商资本会掠夺土地呢?其中起到根本作用的,是经济理论中所讲的“一般均衡”,而并非华生教授文章中所称的城乡规划。

        如果从农地中获得的收益不少于工商业、房地产开发,农地自然不会被转为其他用途。认为依靠规划可以分割城乡、保护乡村,恐怕有些忘本逐末。

        和小产权只出现在城郊地区一样,大量的农地并不具有工商业和房地产开发的条件和收益。再加上,农村大量的土地被空置、撂荒,相当多的农户在“种懒田”。因此,即便完全放开市场,也不会像人们担心的那样使得农地消失。工商业资本即便获得了农村土地使用权,也无法在边远农村从事工商业建设和房地产开发。因此,鼓励土地流转、规模经营,鼓励资本投入,才可以提高农地的收益,而并非相反。

        至于如何防止农民的流民化,最简单的办法便是赋予他们财产,即土地。但在华生教授看来,农民的宅基地和耕地不过是国家无偿赠与的,农民获得土地没有支付任何成本。可是,农地也不是从来就是国家所有的,这要看我们观察的时间起点。农村现行的“增人不增地、减人不减地”,的确是维持了现有利益格局,可是从起点往终点看,最终会带来土地所有、承包和归属的混乱,对于财产权利的预期也迟早面临问题。

        终而,土地用途管制和使用规划,离不开所有权作为基础,规划权作为公权力,也需要经过公共程序的协商和约束。分不清楚计划经济的规划与市场经济的规划是两回事,认为规划权高于所有权,认为利益格局不可打破,最终指向的便是国家主义和计划经济,在那里,所里要素皆为国有,事无巨细皆靠规划。

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