农村土地整治是土地综合整治的重要内容。通过城镇建设用地增减挂钩项目实施，可盘活利用农村存量建设用地，更可提升耕地质量，促进区域现代农业发展。目前，农村土地整治仍多为政府行为，所需资金主要由自有资金（财政投入）和债务资金（银行贷款等）组成。笔者认为，新常态下，农村土地整治项目资金融资引入开发性金融的政府购买服务模式，是扩宽融资渠道的有效途径。
政府购买服务模式的现实背景
政府购买服务模式的现实背景。2014 年9 月21 日，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确“政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式”，这为地方举债提供了法律依据。到2015年，地方政府债务率达86%，已经大大超过国际通用60%的警戒线，这也使未来地方政府以负债方式融资的空间越来越小，改革创新融资新路径势在必行。其实，党的十八届三中全会也提出了要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。2014年财政部印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，对购买服务相关主体、服务事项与目录管理、购买方式和流程、预算和财务管理、绩效监管等作了全面规定。
PPP模式的局限性。统计数据显示，2015年以来，全国PPP项目签约率不足3成。主要原因在于：一是PPP项目的收益性难以保证，PPP项目以公益性为主，缺乏稳定的现金流收益，而捆绑的平衡收益主要来源于土地收益；二是PPP项目引入信托、基金等，融资成本高于开发性金融机构（国开行、农发行），不具备成本优势；三是PPP项目前期需要评估、审批等流程，程序繁琐，周期长，短期内难以成为政府提供公共服务的主流模式，而运用购买服务模式则可弥补这个不足。
政府购买服务融资相关内容
融资流程。购买服务模式主要操作分为以下步骤：1.将相应购买服务纳入政府采购目录，如土地整治购买服务已经纳入市（区县）政府采购目录；2.确定采购主体，由市（区县）政府自身或者委托财政部门（或国土、住房和城乡建设等部门）作为土地整治政府购买服务的采购主体；3.确定承接主体，采购主体确定之后，通过公开招标、竞争性谈判、单一来源采购等招标流程后确定土地整治项目承接主体；4.购买服务合同签署，采购主体经市（区县）人民政府授权后，与承接主体签订政府购买服务协议，确定服务内容、期限、资金来源等；5.评级授信，银行根据项目可研报告、土地整治方案以及借款人财务状况等进行评级授信，确定贷款信用结构、还款来源、金额、期限和利率等; 6.融资合同签订，银行与承接主体签订项目融资合同；7.贷款发放和还本付息，按照合同约定条件发放首笔贷款，同时按照约定进行贷款还本付息。
融资案例分析：南京市溧水区2015年农业复垦整理项目（一期）
1.土地整治项目建设内容和规模。溧水区2015年度土地整治项目（一期）项目共49个复垦地块，总面积96.1592公顷。一期工程主要开展房屋拆迁和土地整治两大工程。项目竣工后，可以增加约95公顷耕地。本项目建成后复垦地块将与周边农田形成连片农地，可显著提高全区现代农业集约化发展水平。
2.项目资金结构情况。项目采购主体为南京市国土资源局溧水分局，承接主体为南京溧水国资经营有限公司。项目总投资5.27亿元，其中资本金1.27亿元（占比24.2%），由财政资金注入。其他部分由开发银行融资款4亿元，占比75.2%。融资还款来源于政府购买服务合同获得的政府逐年财务服务的资金。
图2 政府采购模式关系结构图
基本流程是：（1）开发银行发放贷款；（2）承接主体将贷款用于土地整治项目；（3）承接主体与采购主体之间签订土地整治项目政府购买服务合同；（4）财政部门按照购买服务合同按时支付购买资金；（5）承接主体将财政部门提供的购买资金支付开发银行本金和利息；（6）农村土地整治完成后产生经济效益、社会效益和生态效益，实现财政收入增长,整体现金流覆盖项目融资贷款。
开发性金融的政府购买服务模式的优点
提高了土地整治工作效率。土地整治融资程度从某种角度上决定着整治工作的效率。土地整治项目资金具有占用量大、前期一次性投入等特点，而以往农村土地整治项目主要资金来源为财政资金，受制于资金短缺，使土地整治期限拉长、工作效率降低。本案例南京市溧水区2015年度农业复垦项目（一期）项目获得国家开发银行江苏省分行政府购买服务后，于次月实现了首笔2亿元资金发放，充分保证了项目实施过程中的资金需求。
贷款期限长、利率低，平滑财务支出，缓解财政支出压力。开发性金融机构项目融资显著特点之一是项目贷款多为中长期贷款，期限较长，而开发性金融资本金来源主要为国家财政资金注入，因而同商业银行贷款相比，开发性金融购买服务模式利率较低，本案例项目贷款期限12年，且融资贷款利率仅为同期基准利率的5%，与商业银行融资利率相比节约30%。按照合同约定，本案例第一年政府购买服务资金支出仅3100万元，这种长期限、低利率的融资模式，缓解了地方政府财政购买的支付压力。
融资不纳入地方政府债务管理。政府购买服务模式还款来源于承接主体和购买主体签订合同所获得的政府逐年采购资金，这项资金列入了财政中长期支出计划，属于财政年度支出，不属于财政负债，不会加重政府债务负担。
利于土地集约利用，较好地实现土地增值收益。土地整治项目经济收益回收期长，难以应付集中还本付息的压力，而通过开发性金融的政府购买服务后，还款资金逐年分摊，可以减少地方政府突击出让土地以偿还贷款的冲动，更有利于地方政府合理安排土地开发计划。
规范资金使用。为降低风险，开发性金融机构往往会采取一些风险缓释措施，较为常用的有要求项目融资贷款纳入其资金账户，接受监管等，这样可以较好地确保土地整治资金能够专款专用。
开发性金融的政府购买服务模式为农村土地整治工作资金融资提供了新的思路。随着城镇化建设的发展，土地整治规模将继续扩大，所需要的资金也将增加，通过政府购买服务模式尤其是开发性金融的长期限、低成本的政府购买服务模式将大有可为。它不仅拓宽了融资渠道，降低融资成本，也为土地整治提供了更高效的资金支持。
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原标题：政府购买服务：土地整治融资新思路
