“集体建设用地入市”这一三中全会部署的土改大方向，成为破解小产权房困境的一个新的重要变量。
在农村土地改革帷幕渐启的大背景之下，多年搁置的小产权房问题，迎来了一个有望真正解决的历史关口。
“不可能一刀切”
2014年3月10日，国土资源部部长姜大明被记者堵在人民大会堂北门。他透露说，新一轮小产权房“刹风治乱”工作开展5个月来，已经有28个省份拿出了工作方案。更关键的是，“也在清理统计各地小产权房情况，在这个基础上，再研究提出分类处理的意见”。
“小产权房的情况太复杂，只能分类处理，不可能一刀切。”住建部政策研究室副主任王珏林告诉南方周末记者，“之前的管理不到位，出现问题研究得又不及时。现在问题已经烧到眉毛上，再不处理，越多越难办。”
分类处理，成为了小产权房处置中的一个共识。
具体怎么分类处理，刚刚在2月28日向国土部和住建部报送了查处情况的北京提出了自己的想法。除了该拆的还是要拆，一个新提法是，“建好了但还没卖的”、符合规划和质量条件的小产权房，可以补手续转正或者纳入公租房序列。
这给“转正”提供了一种可能性。不过，符合这一条件的毕竟只有少数。
更大多数的，也是最难啃的骨头怎么办，依然没有明确的说法。“骨头”指的是“已入住且成片”的小产权房。不好拆是显而易见的，直接“转正”又面临着跟现有法律的冲突。偏偏这类小产权房的占比还是最大的，这也是小产权房问题始终搁置的主要原因。
不过，中央显然不打算无限期搁置这块骨头了。南方周末记者独家获悉，国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云一篇关于如何破解小产权房困境的文章，刚刚得到了一位中央领导的关注和批示。文章是1月初公开在媒体上发表的，2月末批示就到了国土资源部，要求部长姜大明“阅酌”、执法规划地籍等相关司局“阅研”。
这份批示值得关注的关键在于，邹晓云提供的是一种更大胆的新思路——不是一拆了之或者补钱补手续转成国有土地，而是什么都不变的直接予以承认，但在二次交易时设置税费、年限等类似于保障房的一系列限制条件。
简单来说，就是让小产权房“能住，但不能或者不好卖”。
不过，“批示”能否最终落实为政策，尚待时日观察。
三中全会后的新思路
多年来，小产权房问题纠结在让不让其“转正”——也就是让不让其补钱补手续合法转成国有土地上的商品房。
但在十八届三中全会之后，新的思路出现了。“集体建设用地入市”这一土改大方向，成为破解小产权房困境的一个新的重要变量。
此前，对小产权房的分类处理主要还是分成两块：相对容易的增量和相对难啃的存量。
但本届两会上，九三学社中央提交的相关提案就对小产权房做了另外一种分类——城市建成区内和建成区之外。建成区内的补交税费转为大产权，建成区外的补交税费并颁发“特别房产证”，在探索集体建设用地入市的进程中逐步解决。
“按照政府此前的分类处理思路，还是想把小产权所在的集体用地改为国有用地。倒是符合现行法律法规，但将来怎么办？集体土地入市恰恰是三中全会土改的大方向。”清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，思路需要变一变了。作为上一届的全国政协委员和本届全国人大代表，蔡先后三次提交关于“小产权房合法化”的提案或建议。
在得到中央领导批示的邹晓云方案中，处理小产权房和土改大方向也不会在将来有所冲突。
邹晓云建议，仿照现有的政策性住房，在集体居住用地解冻入市之前，允许小产权房出租和一次交易，使这些房屋从开发者手中“转移”到居住者手中，防止空置和浪费。通过设置交易年限限制第二次交易，比如8年甚至10年，目的是防止投机者，引导确实有居住需求的人来购买，权当政策性住房；同时在第二次交易时征收用途转用税和特别增值税，用以保持使用小产权房与“大产权房”之间的公平性，并进一步限制投机性需求的进入。将来准许农村集体土地建设居住用房，也可以按照上述方式有限制地出售给居住者。
“我不建议采取补交出让金的方式，因为这样会涉及征收集体土地的行为，不仅困难，也不符合逐步缩小征地范围的改革方向。不做任何改变，直接承认集体土地上的小产权房合理合法就可以了，这也符合土地改革的大方向。建房子为什么一定要在国有土地上呢？”邹晓云反问。
两年，北京拆了1%
“分类处理”的原则其实已经提出了整整两年。
2012年3月，国土资源部把“小产权房初步清理整治政策方案”上报给了国务院，其中提到的清理原则就是“区别对待、分类处置”。
北京被选作第一批清理整治的试点之一。因为外来人口众多而房价又节节攀升，北京是小产权房的一个“重灾区”。据不完全统计，早在2007年，小产权房已至少占据住宅市场的两成。
国土资源部的方案上报后两个月，北京开始了一轮小产权房清理整治工作。清理工作一开始，北京就把目标缩小到了2008年1月之后才开始建设的小产权房，暂时搁置了此前已经建成并入住的小产权房项目。
按照这个时间标准，两年来北京认定了85个新建小产权房项目，总建筑面积约381万平方米，相当于534个标准足球场的面积。拆除小产权房项目的新闻经常见诸报端，最新的一则，是位于最具标志性小产权房聚集区郑各庄村的一个空置别墅项目“水城御墅”被拆。
但从数据可以看出，即便是“在建”和“建成未售”这类相对“软一点的柿子”，清理难度也很大。两年来北京拆除的小产权房建筑面积只有3万多平米，不到认定数的1%。
清理工作刚开始时，郑各庄村所在的昌平区，就有多位人大代表联名反映称，郑各庄村是新农村建设的典型，一直按照规划建设，被国土局认定的“违建”，是因有关部门在该村庄不知情的情况下，将村庄原有的宅基地调整为农地，村庄并无过错，拆除是不合适的。
过去两年间，在该村体量最大的小产权房小区“宏福苑”，新房依然偷偷在卖，私下转让老房子的行为也没有减少，价格还涨了至少10%。
这样的背景之下，不难理解国土资源部一方面一直在研究制定小产权房分类处理的具体办法；另一方面，又在三中全会刚刚部署了土改方向后，再次发出紧急通知，再次强调要坚决遏制在建、在售“小产权房”行为。
明令禁止之外，“紧急通知”还是延续了两年前的说法——排查摸清，然后研究分类处理的办法。
“最起码也要各地先摸清到底有多少小产权房，分别是什么情况，也好尽快制定分类处理的具体方案”，王珏林表示。但截止目前，尚只有北京公布了2008年之后新建小产权房的数据。
地方政府算盘：纳入保障房
拆不动又禁不完，怎么办？对于“已建未售”的小产权房，这一次北京提出来，能不能把那些符合规划和质量条件的小产权房纳入公共租赁住房等政策性房源序列。
北京国土局并没有详细描述纳入公租房要不要改成国有土地性质。如果不改，就相当于公租房建在了集体土地之上。
早在三年多前，北京就已在试点。
2010年底，北京市内部批准了在集体土地上建设租赁房的试点方案，并且上报国土部审批。试点选在了位于昌平区的北坞村和唐家岭，后者因为是曾经的“蚁族”聚居地而知名。
戏剧性的是，因投资迟迟不到位以及公租房的低收益无法满足村集体的利益等原因，最初计划建设的公租房最终变成由村集体自行投资建设的租赁房。
对于地方政府来说，一边是数量巨大的保障房建设任务，一边是始终难以填平的保障房资金缺口。如果一部分建成小产权房可以直接转化为公租房房源，或为一石三鸟之策。
方正证券预测，2011年提出未来五年计划建设3600万套保障房，除去第一年1000万套，接下来每年都要新开工600万套左右。但每年的资金缺口，都需地方自行筹措。
因为地方政府无法按时支付建设款项导致保障房停工的新闻已经开始不绝于耳。2013年，中国最大的保障房开发商之一中冶置业开发的“南京莲花新城项目”不得不暂停开发。
地方政府缺钱，让小产权房转成公租房的可能性，便大大提高。
跟北京思路类似的还有河北石家庄。后者2011年时曾经出台文件，计划将强制没收违规建设的住宅用房作为保障性住房，包括国有土地上的违规建筑，也包括集体土地上的小产权房。
不过，究竟分类之后应该怎么处理，也还有不同意见。
和地方政府的思路不太一样，全国人大代表、河南建业集团董事长胡葆森就在两会上建议对于部分符合城市规划和质量安全的存量小产权房，干脆“补办相关手续和各种税费后，补办产权证，使其享受商品房待遇”。
