提高城镇化水平和质量，走可持续发展的新型城镇化道路，是加快转变经济发展方式的战略重点，是扩大内需的最大潜力，是实现经济社会平稳健康发展的持久动力。当前，我国城镇化可持续发展面临着诸多困境和挑战，推动城镇化可持续发展的支撑条件比较脆弱，遇到的瓶颈问题日趋突出。能否有效破解城镇化可持续发展困境，不仅直接影响我国城镇化的进程、水平和质量，而且直接影响我国经济安全，制约经济平稳持续发展和社会和谐稳定。
一、城镇化：中国特色城市化发展道路
“城市化”一词，起源于拉丁文“Urbanization”，最早源自1867年西班牙工程师A.Serda所著的《城市化基本理论》，该书中的“城市化”被用来描述乡村向城市演变过程。至20世纪，“城市化”一词得到世界范围广泛接受。20世纪70年代后期，“Urbanization”一词被引入中国，先后被译成“城市化”和“城镇化”（日本和我国台湾地区通常译之为“都市化”）。我国学界长期混用“城市化”和“城镇化”，且未作严格区分。为便于同国际接轨，甚至有学者提议用“城市化”替代“城镇化”，统一使用“城市化”。比如，1982年在南京召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”就指出，“城市化”和“城镇化”为同义语，为避免误解，建议用“城市化”替代“城镇化”。时至今日，有越来越多的学者倾向于使用“城镇化”，“城镇化”一词已广泛出现于党和政府文献中。“城镇化”和“城市化”虽一字之差，但对我国来讲，“城镇化”已被赋予特定内涵，表明我国“城镇化”不等同于国外“城市化”。
1.突出了我国城镇行政建制的现实特征
城镇化中的城镇，是“城市”和“镇”的合称。从法律涵义上看，我国的“城市”和“镇”统称为城市，包括直辖市、建制市和建制镇。比如，我国颁布实施的《城市规划法》第三条就规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。但在行政建制上，“城市”和“镇”属于两种不同的行政建制。其中，“城市”行政建制分为直辖市、省辖市（计划单列市、副省级城市与地级市）和县级市；“镇”行政建制包括县级城关镇和乡级建制镇。“城市”与“镇”的区别，不是简单的空间大小和人口多少问题，更主要是管理体制上的不同。按照目前管理体制，县级市及以上城市属于城市管辖范围，而县以下镇（包括县城所在镇）则属于农村管辖范围。城镇化是中国特色社会主义经济理论与实践的创新成果，既包括农村人口向“城市”的转移和“城市”的发展，即所谓“城化”，也包括农村人口向“镇”的转移和“镇”的发展，即所谓“镇化”。因而，中国城镇化既不是“大城市化”，也不是“小城镇化”。
从外文词义上看，“Urban”（城市）是相对于“Rural”（农村）而言的，除了“Rural”居民点外，其它居民点均可视为“Urban Place”（城市地区），既包括“City”（通常译为“城市”），也包括“Town”（通常译为“镇”）。但国外的“City”和“Town”不等同于我国的“城市”和“镇”，其“City”和“Town”不是指两类不同制度安排的行政建制，而是指不同面积和人口规模的非农业人口集聚区，其中“City”通常被看成是面积较大和人口较多的“城市”，“Town”则被看成是面积较小和人口较少的“镇”。当然，“Town”并不一定都指镇，还可指城市的繁华街区，如唐人街（China Town），也可指市政办公地，如市政厅（Town Hall）。由于我国“城市”和“镇”的行政建制不同，从而各自的户籍、土地、社保等制度安排存在较大差异。同西方城市化相比，我国城镇化不仅仅涉及农村人口向“城市”（City）和“镇”（Town）的转移，以及“城市”（City）和“镇”（Town）的发展和完善问题，而且必然要涉及我国“城市”和“镇”属不同行政建制等原因所导致的不合理制度安排改革和完善问题。
2.体现了我国农村人口转移的特殊状况
城市化的实质，是农村人口向城市转移及其市民化。据此，我国城市化道路的合理选择，需要能够有效解决农村人口向城市转移及其市民化问题。我国既是一个人口大国，更是一个农业大国，不仅总人口中农村人口所占比重大，而且基数高，空间分布不均衡。虽然2011年中国大陆城镇人口比例已首破50%，2012年进一步提高到52.57%，但若按户籍人口统计还不足40%。这不仅表明我国距离高度城镇化水平有较大差距，而且表明我国农民市民化问题比较突出。按照经济发展目标要求，2030年我国城镇化率将达到65%左右，届时有3亿农村人口进入城镇工作和生活；到本世纪中叶，我国城镇需增加7亿多人口，届时将增加4亿-5亿劳动力。因此，仅依靠现有建制城市将难以消化如此庞大农村转移人口。这就决定了中国只能走城镇化道路，既要引导和推动农村人口向“城市”转移，又要引导和推动农村人口向“镇”转移。
不仅如此，中国城镇化还反映了本国农民的基本状况和要求。总体上看，我国农民文化水平和综合素质偏低，不仅大多只能在城市从事知识和技术要求不高的简单劳动，而且收入水平较低，因而难以承担城市高昂生活成本，融入城市难、扎根城市难、市民化更难。另外，经过几千年的传统积淀，我国农民具有浓厚家乡意识和亲情观念，经济条件较好的农民一般不愿远离家乡外出打工，即使外出打工获得一定经济基础后也大多愿意回家乡发展。即使新生代农民也大多愿意留在本地创业致富。目前，我国统计意义上的城镇化具有一定的“伪城镇化”（Pseudo Urbanization）特性，所谓50%以上城镇化率有相当一部分属于未能融入和扎根城市的“流动人口”。因而，根据我国农民的特点，不仅要鼓励和支持农村人口向异地城镇转移，而且更要鼓励和支持农村人口就地转移，特别是向小城镇转移，注重提升小城镇发展水平和质量，这有助于更好地解决我国农村人口的城镇转移和市民化问题。
3.反映了我国经济健康发展的内在要求
我国城镇化背景不同于发达国家，发达国家城市化加速推进时期农村人口总量相对较低，且资源相对丰裕和低廉，资源环境等问题也不十分突出。如果我国重蹈发达国家重点发展少数城市和高能耗城市化道路，不仅难以解决我国庞大农村人口转移问题，而且必然带来比西方发达国家更严重的“城市病”问题，并付出更高的资源环境代价，从而影响和制约经济社会健康发展。战后南美等发展中国家采取超越本国承载能力的“过度城市化”，不仅带来了严重“城市病”，而且带来了严重的“农村病”，并落入“中等收入陷阱”，便是最好例证。李克强总理指出：“城镇化是我国发展的一个大战略，城镇化不是简单城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由‘乡""""""""到‘城""""""""的转变”。
我国城镇化是“城化”与“镇化”的有机结合，强调大中小城市和建制镇的合理布局及适度发展，这不仅有助于避免和解决某些国家“过度城市化”所带来的“城市病”和“农村病”等问题，也有助于解决好长期以来我国“滞后城市化”所带来的内需不足等问题，同时有助于充分发挥中小城市和建制镇的集聚效应、辐射效应、转移效应及回流效应等，不断提升我国农业和农村经济发展水平，逐步弥合城乡发展差距。我国城镇化不是简单的钢筋水泥的堆积，也不是单纯增加城镇人口和扩张城镇面积，而是按照转变经济发展方式和深化体制机制改革等要求，推动城镇建设由粗放扩张向集约发展转变，促进经济结构与布局优化调整，提高土地等资源的利用效率，优化和提高环境质量，完善和改进基本设施，创造更多就业机会，创建繁荣城镇、美丽城镇、和谐城镇，从而使城镇化成为促进经济社会整体转型和实现健康稳定发展的重要保证。
二、城镇化可持续发展面临的主要困境
城镇化不仅仅是经济繁荣的象征，而且是经济发展的强大动力。改革开放以来，虽然我国城镇化得到了快速发展，但距离发展国家的高度城市化水平仍有较大差距。城镇水平不高和质量较差问题凸显，城市规划不科学、产业布局不合理、配套设施不完善等现象明显，高能耗、高排放和城市拥堵等问题突出，城镇化可持续发展面临着诸多困境和挑战。
1.二元结构问题趋于强化和固化
通常情况下，二元结构是城市化的重要动因，城市化则是破解二元结构的有效途径。我国的二元结构，不仅表现为城乡二元结构，而且表现为城镇二元结构。新中国成立后，由于我国经济发展采取以农补工，限制农村人口向城市流动，以及城乡关系偏重于城市，城镇建设偏重于大中城市等政策，不仅严重迟滞了我国城镇化进程，而且导致我国农业落后于工业、农村落后于城市、小城镇落后于大中城市的二元结构并不断强化。改革开放以来，我国虽采取了一系列强农惠农政策，比如逐步放开了农产品市场，鼓励乡镇企业发展，支持农村劳动力向城镇转移等，近年来又进一步加大工业反哺农业和城市支持农村力度，并对农业和农民采取“多予少取放活”等政策，农业和农村经济显著发展，农民收入水平明显提高，城乡联系程度日益密切，城镇化进程加快推进。但我国二元结构及其深层次矛盾并未得到根本扭转，且有进一步强化和固化趋势。
随着我国城镇化的推进，资本的趋利性使大量资金从农村流向城市，不公平土地征用制度使土地增值收益分配向城市和非农部门严重倾斜，不合理收入分配制度使农民工与城镇职工同工不同酬，农民工工资长期处于较低水平，而向城市倾斜的公共支出政策则使城乡基础设施、公共服务体系和社会保障等差距越拉越大。其结果导致“三农”问题更加突出，城乡发展差距不断扩大势头难于得到遏制。不仅如此，城镇之间的发展差距也越来越大：我国环渤海、长三角、珠三角三大城市群的面积不足国土面积的4%，却集聚了全国人口的18%，创造了全国GDP的40%。总体上看，内地城镇发展滞后于沿海地区，欠发达地区城镇发展滞后于发达地区，中小城市发展滞后于大城市，建制镇发展滞后于建制城市发展，即使同一城镇不同区域的发展差距也日益凸显。
2.农村人口转移和生存压力加大
由于城乡分割体制长期存在，特别是户籍、土地、社保、就业、教育等歧视性制度影响，造成进城农民同城镇居民的生存和发展机会严重不平等，这不仅严重阻碍了农村人口向城镇转移，而且加大了进城农村人的生存和生活压力。农民工（农村进城务工人员）是我国城镇化人口的主要来源，农民工本应该是城镇人口，但因为是农村户籍人，却变成城市中身份模糊的边缘人口。无论是在城里人看来，还是在农民工自身看来，农民工只是城镇的临时工，难以成为城镇市民，农民工实际上成了“钟摆式”或“候鸟型”的流动人口。同时，又由于城镇就业、住房、教育、医疗和社保等制度均与户籍挂钩，农民工就不能平等享受城镇非农业户籍人口的待遇，就业难、就医难、居住难、子女教育难、遇到欠薪和工伤赔偿等重大困难寻求社会救助难等问题非常突出。
农民工不仅从事城镇最累、最苦、最脏工作，而且干活时间最长，获得收入最低，融入和扎根城镇的难度和压力越来越大。近年来，由于全国城镇遍地开花式的一轮又一轮房价畸形暴涨，加上难以享受城镇保障性住房待遇，因而绝大多数农民工只能居住在城镇拥挤的简易工棚中，或者居住在城乡结合部自建或租用简易屋里。由于工作时间长、工作辛苦，又居无定所，再加上目前存在的歧视性户籍、医疗、教育、养老等制度制约，农民工难以照顾好自己子女和老人，造成了农村大批留守儿童和留守老人，难以解决好子女的教育和抚养老人的义务。目前，农民工中有近5000万留守儿童，4000万留守老人，4700万留守妇女。随迁子女难以得到教育，留守老人难以得到赡养问题十分突出。长期以来，城镇对待农民工总体上讲，是“取而不予，用而不养”，“只用一时，不管终生”，“经济上接纳，社会上拒绝”，致使农村转移人口的生存压力始终难以得到缓解。
3.城镇化加速推进承载能力脆弱
城镇化离不开基础设施、生态环境、居住、教育、医疗等条件的有力支撑；同时城镇化还会消耗大量资源，制造大量废弃物。随着城镇化率提高和城镇人口增加，城镇基础设施、公共服务设施、环境保护与治理设施建设和房地产开发等承载能力需有大幅度提升。过去由于我国城镇化理念、发展规划和制度建设等严重滞后，当启动城镇化并走上快速发展轨道后，无论是大中小城市还是小城镇，已有城镇交通、地下管道、供电供水，以及废水、废气、废渣的“三废”治理设施和住房、教育、医疗等民生工程等建设的承载能力明显不足，城镇新建和改扩建基础设施和各项民生工程等建设的承载能力也越来越跟不上城镇化速度，难以满足城镇化可持续发展要求，致使我国许多城镇特别是大中城市出现了比较严重的环境污染、交通拥堵、交通事故、住房困难、失业人口增多、社会秩序混乱等“城市病”，成为严重影响和制约我国城镇化可持续发展的绊脚石。
目前我国正处在城镇化加速推进期、问题多发期和矛盾凸显期，城镇化承载能力正接近或超出极限，成为制约我国城镇化的“软肋”。一是资源环境承载能力堪忧。土地、水、能源等是城镇化的重要物质基础。我国是世界人均耕地最少国家之一，人均耕地仅0.09公顷，不足世界平均水平40%，且70%为中低产田。由于我国空间城镇化速度快于人口城镇化，加上征地用地制度的缺陷，城镇化过多挤占和浪费耕地现象较严重，力保18亿亩耕地红线压力巨大，国家粮食安全和生态环境安全威胁加大。我国还是水资源紧缺国家，人均水资源仅2090立方米，约为世界平均水平28%，城镇化正面临日趋严重缺水问题，目前我国50个百万人口以上大城市中已有30个长期面临缺水困扰。二是公用设施服务能力薄弱。市政公用设施服务能力是城镇化的重要支撑，由于我国市政公用设施服务能力建设滞后，加上城镇人口快速扩张，城镇交通、环保、教育、医疗、住房等配套设施建设，以及社会保障和管理服务水平等越来越难以适应城镇化加速推进要求。目前，全国667个城市中约有2／3的城市交通高峰时出现拥堵，华北地区只有22.2%的地下水可直接饮用，许多大城市相继变成“雾都”，长期被“雾霾”所笼罩。
三、推动城镇化可持续发展的应对策略
城市化是经济社会发展的必然过程和自然过程，无论是超越经济社会发展的“过度城市化”，还是滞后于经济社会发展的“滞后城市化”，都将影响和制约经济社会可持续发展。为此，必须紧密结合我国经济社会发展实际，遵循城镇化的客观规律，按党的十八大提出的“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”要求，积极稳妥推动城镇化健康发展。
1.推动城镇化与工业化同步良性互动发展
工业化是城镇化必然前提和重要支撑，城镇化是工业化必然结果和重要依托。正如恩格斯指出的，“工业的迅速发展产生了对人手的需要；工资提高了，因此，工人成群结队地从农业地区涌入城市。”维基百科甚至把城市化界定为伴随着工业化进程的推进和社会经济发展的自然过程。钱纳里等著名经济学家还探讨了城市化进程与工业化进程的一般逻辑，认为工业化前的准备期，城市化为30%以下；进入工业化实现和经济增长期，城市化率为30%-60%；而工业化后的稳定增长期，城市化率大于80%（钱纳里等，1975）。新中国成立后，我国实行的优先发展重工业的工业化战略，采取的人为限制农民进城和推动城市知青上山下乡等人口流动政策，导致城镇化进程长期滞后于工业化。改革开放以来，我国城镇化得到快速发展，城市化率超过50%，已基本上同我国处于工业化中后期的现实特点和要求相适应。但由于我国制造加工业整体上处在全球分工体系的中低端，中国作为“世界工厂”的地位相比当年英、美等国家的“世界工厂”具有很大差距。我国城镇化水平和质量的提升，还有赖于工业化水平和质量的提高，有赖于两者之间良性协调互动。
工业化主要创造供给，城市化主要创造需求。超越工业化的“过度城市化”和滞后于工业化的“滞后城市化”都是病态城市化，必然严重阻碍工业化和城市化进程和健康发展。因此，只有推动城市化与工业化协调同步发展，走“适度城市化”道路，才能促进我国城镇化可持续发展。就我国而言，一是需要推动城镇化与新型工业化同步良性互动发展，把城镇化同工业化与信息化深度融合发展有机结合起来，坚持以新型工业化带动城镇化，以城镇化促进新型工业化，实现城镇化与工业化和信息化深度融合发展的相互协调和良性互动。二是需要推动城镇化与农业工业化同步良性互动发展，加快转变我国农村单纯的村落经济与个体经济发展方式，积极引导和支持农业产业化与公司化，不断提高农业劳动生产率，为城镇化发展提供坚实的物质基础；同时鼓励和支持城市人才、知识、资本、管理等优势资源下乡，不断延伸城乡产业链，不断提高城乡产业关联度，从而不断提升农业产业结构层次和农产品附加值，不断推进农业生产方式和农民生活方式的转型。
2.推进城镇化与城乡一体化同步协调发展
农业是国民经济基础，也是城镇化基础。我国是一个人口大国，没有农业的稳定和发展，就不可能有城镇化可持续发展。我国城镇化绝不是用发展城镇去消灭广大农村，更不是城乡发展差距的进一步拉大，而是通过城镇化带动农业和农村现代化，消除城乡二元结构，整体提高城乡居民生活水平和质量。城镇化是缩小城乡差距和解决“三农”问题，进而消除城乡二元结构的有效路径。但城镇化并不必然消除城乡差距和城乡二元结构，拉美等发展中国家城市化进程中出现的城乡收入差距拉大和“农村病”等问题，以及我国城镇化进程中城乡二元结构趋于强化和固化问题，便是有力证明。为此，需把城镇化与城乡一体化有机地结合起来，按照党的十八大提出的“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”o要求，努力实现城镇化与城乡一体化同步协调发展。
城乡一体化，既是农村改革和发展最终目标，也是我国现代化和城镇化可持续发展必然要求。城乡一体化是一个系统工程，涉及经济社会、生态环境、生产生活、空间景观等诸领域，需整体协调推进。一是城乡发展战略规划一体化。把城乡作为一个整体综合研究、统筹谋划，着力构建城乡一体化战略规划体系，促进城乡劳动力、资本、土地、技术等生产要素优化配置，推动城乡产业布局和经济社会发展相互协调、相互融合、优势互补和良性互动。二是城乡体制机制建设一体化，逐步构建城乡一体化户籍管理、财政金融、社会保障、公共服务等体制机制，推动城乡生产要素合理流动和优化配置，促进城乡经济社会和居民生活紧密结合与协调发展，促使城乡互为资源，互为市场、互相服务、相互融合。三是城乡政策法规建设一体化，制订和完善城乡一体财政、税收、信贷、土地、贸易、价格、投资和分配等政策，取消住房、教育、医疗、就业、社保等领域对农村居民的非国民待遇政策规定，并通过法律加以规范，确保工农、城乡发展和城乡居民均能享有平等政策待遇和法律权利。
3.着力打造效能型、生态型和智慧型城镇
我国城镇化是在资源成本和生态环境代价较大背景下进行的。不能延续我国长期走过的粗放式城镇化道路。面对资源和生态环境等压力不断加大的约束，必须加快转变城镇发展方式，着力发展效能型、生态型和智慧型城镇，按照低消耗、低排放、高效率、可循环要求创新城镇发展模式，坚持以人为本，走资源节约、环境友好、集约高效的城镇化道路，减少城镇发展对资源的依赖，避免对城镇发展生态环境的破坏，真正实现上海世博会所倡议的“城市，让生活更美好”的发展目标，为城镇他C造更加自由、更加清洁、更加充满活力的发展空间，推动城镇化全面、协调、可持续发展。
打造效能型城镇，旨在使城镇功能优化、规划科学、布局合理，从而使城镇运营更加高效，同资源环境承载能力更加匹配。为此，必须增强和提升城镇综合功能，充分发挥城镇对经济社会发展的辐射力、影响力和牵引力；完善城镇基础设施和公共服务系统，加快“城中村”和棚户区等改造，提高城镇集约化水平和发展质量，避免陷入摊大饼式的能耗性城建模式；优化城镇布局，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补和集约发展，着力培育壮大城镇群和城市圈。打造生态型城市，旨在通过节地节能和生态环保，使城镇绿色低碳、环境美好、和谐宜居。为此，需要深入推进生态环境建设，不断提升园林绿化、生态景观保护和建设水平，加大保护水源和改善水质力度，全面推进环境污染综合整治，建立和完善生态补偿机制；强化节能减排指标约束，严格实施排放总量控制和落实节能减排目标责任制，加强节能减排工程建设，推进节能降耗技术改造，推行清洁生产和节能技术，鼓励使用清洁能源和淘汰落后生产能力；推进资源节约和集约利用，调整和优化产业结构和消费结构，促进资源合理配置和有效利用，推进节能、节材、节地、节水，积极发展循环经济。打造智慧型城镇，旨在推动城镇信息化、智能化、互联化、物联化和多网融合等，使城镇变得更加便捷、更加通畅和更加高效。为此，需积极发展和推广智慧技术，大力扶持和发展智慧产业，努力建设和营造智慧环境。
