改革开放以来，农村集体经营性建设用地流转政策经历了从禁止到肯定的过程。2004年10月21日，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”被认为是农村集体所有建设用地流转政策松动的开始。之后，随着国家层面一系列政策的出台，农村集体经营性建设用地流转逐步放开。然而，总体上看，现行法律对集体经营性建设用地入市的态度仍然很审慎，一些制度性障碍仍然制约集体经营性建设用地流转的推进进程。
农村集体经营性建设用地入市的制度障碍
《宪法》相关规定。《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”从大法上确立了我国土地所有权城乡的二元结构。城市土地所有制性质只能为国有，这给集体经营性建设用地的入市带来阻力：其一，城市市区边界是在不断发展变化的，当“城市建成区”有很大部分是集体经济组织自己建成的时候，将集体土地转为国有就缺乏法律根据和技术手段，也与《物权法》所确立的平等保护国家、集体和私人财产的精神不符；其二，城市土地属于国家所有，意味着进入城市的集体土地，都应该改变身份。而现实中，如果允许城镇规划区内的农村集体经营性建设用地入市，就意味着城市土地将不再完全属于国有，与现行法律条文相悖。
物权属性不明之障碍。实践中，明确集体经营性建设用地使用权的物权属性，决定着集体经营性建设用地入市的合法性。但《物权法》第十二章的建设用地使用权规定，并未明确是否包括集体建设用地使用权，只是在第151条规定: “集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”由此可见，集体建设用地使用权的用益物权效力并未获得正名，以至于只有农村集体经济组织兴办的乡镇企业和农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办的乡镇企业才能经依法批准使用集体经营性建设用地。所以，现行制度下集体经营性建设用地使用权难以自主流转和单独处分，只有在特定条件下以特定方式方可流转。
农村集体经营性建设用地入市制度障碍的突破
消除宪法困境。《宪法》第10条是土地二元制的根本法律依据，《物权法》、《土地管理法》也遵循了这个逻辑，这是集体经营性建设用地不具物权效力的根源所在。对如何消除该障碍，当前学界主要有两种观点，第一是释宪。即对第10条重新解释。如有观点将“城市土地”解释为只包括1982 年修宪时既有城市范围内的土地，而不包括之后新建的城市以及因为既有城市扩张而新被纳入到城市范围内的土地；或将城市土地的“国家所有”解释为只能是一种名义性所有权，而不是包含使用权和管理权的实质所有权，并不触动城市土地使用权的实质；第二是修宪，删除“城市土地属于国家所有”的规定，改变城市土地只能国有的现状，允许城市范围内集体土地的存在，同时允许集体建设用地直接入市，维持入市后土地的集体所有制，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利。笔者认为，应适时启动修宪程序，使农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下与国有土地同等入市。
确定集体建设用地使用权物权地位。只有赋予集体建设用地使用权的物权地位，建设用地使用人才能够直接支配集体经营性建设用地并排除他人干涉的权利。因此，首先，应修改《物权法》，将集体建设用地使用权纳入“建设用地使用权”范畴，从而实现集体经营性建设用地入市，与国有建设用地的“同地同权”。其次，适用集体建设用地所有权和建设用地使用权相分离原则。集体建设用地所有者只是保留收租权——部分收益权，并保留回收权——部分处分权，其余的权能（包括占有权、使用权、部分收益权、部分处分权）均可出让给集体建设用地使用权人。
改革集体土地征收制度。将经营性建设用地从土地征收中分离出来，缩小征地范围，改革现行国家垄断建设用地供给制度。将经营性建设用地从集体土地征收制度中分离出来，允许经营性建设用地在不经过征收的情况下直接进入建设用地市场。允许流转的集体经营性建设用地扩展到城市市区，建立起公益性建设用地供给与经营性建设用地供给并列的土地供给制度。同事，提高征地补偿标准，让征地补偿价格近似于该土地公开市场的客观价值，使公益性用地的征收行为与集体建设用地流转市场接轨。同时，建立征地补偿标准动态调整机制，以适应城市发展，平衡与居民收入之间的关系。
完善土地规划和用途管制制度。现阶段，不论是土地利用总体规划，还是城乡规划，对于建设用地规划而言，都是建立在严格的计划供地和通过征收将建设用地国有化基础之上、禁止集体建设用地入市的。因此，完善土地规划和用途管制制度是统一城乡建设用地市场的前提，需做到：一是保障城乡统一土地利用功能规划的确定性。集体经营性建设用地入市应符合规划和用途管制。二是处理好政府与市场的关系。集体经营性建设用地的入市必定影响到国有土地的交易市场，减弱城市政府现有的土地收益垄断权。将“用途规划”的确定方式从单一依上级政府指令指标生成，逐步过渡为能反映市场导向的需求用途。逐步以项目建设取代用途规划，征地决定与项目建设挂钩，项目建设与公共利益相符。三是扩大集体经营性建设用地的范围。允许城市规划区内的集体经营性建设用地进行流转，与国有建设用地同等入市。对于位置偏远一时不能立即进入市场的符合规划和用途管制的存量经营性建设用地，可以通过退出开发权，将其开发权有偿让渡于其他符合规划、更加适合开发利用、但现状为农用地或者未利用地的地区。同时，为盘活大量闲置的农村集体建设用地，显化集体建设用地资产提供有效的途径，政府可以通过规划将原来的非经营性建设用地改变为经营性建设用地，也可以将经营性建设用地变为非经营性建设用地，允许因实施规划而依法变更的增量集体经营性建设用地进入市场。四是规划与市场配置资源决定作用有机结合。
（作者分别供职于江苏省常州工学院经济与管理学院和中共常州市委督查室）
